甘肃省人大常委会《人大研究》杂志社

地方的复兴:地方治理改革30年

发布日期:2010-03-25   作者:杨雪冬,赖海榕 主编   文章来源:人大研究
出版社:社会科学文献出版社2009年1月   点击量:628

内容提要

“地方”是一个现象学上非常复杂的概念,不仅体现为地理,文化等的多样性和差异性,更表现为地方政府的多层次和地方治理的多变化。

本书从治理的角度来观察和理解。地方的复兴”,即地方的复兴不仅是地方政府主体性的增强,更是地方治理的多元化。这些变化提高了集中体制的内部多样化,推动了整个国家的治理转型。

本书从历史的角度对过去30年来地方政府和地方治理具体领域发生的变化进行描述,给予分析,并对未来的发展给予尝试性的解答。

目录

序言

中国地方政府改革30年:治理的视角

地方治理的民主化

地方人大法治建设和制度创新

地方选举改革

政务公开

公民权与弱势群体保护

治理单位的重构与社区改革

地方治理的理性化

地方政府行政的理性化与合理化

中央与地方财政关系的调整与地方政府行为的变化

乡镇改革

走向服务型政府的地方政府改革

地方政府绩效评估

城市管理综合行政执法制度研究(19962008

地方政府运行机制创新:以深圳为例

地方治理研究的前景

盲人摸象:中国地方政府分析

历史制度主义与中国政治研究

中国地方政府变革的几种研究视角

文章节选

地方人大法治建设和制度创新 谢蒲定

地方人大是人民代表大会制度的组成部分,发挥好地方人大的职能作用,对完善我国人民代表大会制度和社会主义民主法制是非常重要的。改革开放30年来,地方人大及其常委会从恢复及创建到逐渐发展完善,始终在不断摸索、不断实践、不断总结、不断规范,并取得了巨大进步。“从某种意义上说,人民代表大会制度的完善实际上就是在既有的制度框架下,通过持续的设定、治理技术的应用来使文字表述的制度成为现实运行的制度,实现制度设计的目标,达到良好治理的目的。”无论是地方立法还是对“一府两院”的监督,地方人大在持续不断的探索创新中,创造了很多有意义的制度和技术、方法。梳理和总结30年来地方人大制度和法治建设的历史过程及其丰富实践,特别是对一些较典型的“制度创新”及其成败得失作了探究,对于我国社会主义民主法制建设可提供一些有益的经验和启示。

地方法治和人大制度建设是一个持续不断探索创新的过程

1.十一届三中全会后,地方法治和人大制度建设步入新的历史时期。现行法制赋予地方人大诸多重大职能,但实现地方人大的法定职能却是一个长期的过程

随着十一届三中全会后工作重心的转移,民主法制建设和国家领导制度的改革提上议事日程。197971日,五届全国人大通过了地方组织法、选举法等法律,对地方政权组织和选举制度作了一些重要改革。最重要的是在县级以上地方各级人大设立常委会,直接选举扩大到县一级,并扩大了选民和代表的提名权,普遍实行差额选举等。1979年下半年,在全国66个县、自治县、不,设区的市和市辖区进行了直接选举的试点工作。第一批县级人大常委会就在当年直接选举试点中正式产生。1980年底全国各省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州人大常委会全部建立起来。至1981年底,全国2765个县级行政区都建立起了人大常委会。从此。地方人大工作和法治建设步入了一个新的历史时期。

法律上赋予了地方人大及其常委会在地方政权体系中的核心地位及许多重要职权,但如何发挥出这种重要职能,仍然需要更具体的便于操作的规范,否则某些原则和“法定职能”只是写在文本上而不是体现在现实中。尤其是设立地方人大常委会是一个新的实践,在开始设计制度或制定法律时,更多时候是原则性的和粗线条的。因为缺乏典型的具体经验,法律只能定得概括一些。以便在以后的实践中逐步加以补充。对于这些比较原则和比较概括的法律规定,需要地方政权机关根据地方实际及实践经验给予细化和具体落实,只能具体问题具体分析,边实践、边摸索、边总结,找出规律性的东西,提出解决问题的办法。正因力这样,地方法治建设和人大制度才有了创新的必要和较大的创新空间。

现行法律和体制为地方人大的创新预留了很大的空间,并不意味着地方人大在这个空间立马就有巨大的作为,也不意味着地方人大在这个空间的作为就会产生理想的绩效。邓小平同志反复强调,民主法制建设不能用“大跃进”的办法,不能用“大鸣大放”的做法,一定要有步骤、有领导。这就决定了地方法治建设和地方人大的探索创新是一个长期的过程。30年地方人大法制建设和制度创新,本质上就是使这些法律文本上的原则和职能更好地在现实中体现和发挥出来。

2.改革开放的第一个千年,地方人大常委会从开始组建到逐步规范。地方法制建设在探索、创新中发展并取得重要成效

地方人大常委会开始组建的两三年时间,主要是进行自身建设。地方人大边学习、边工作、边总结,在摸索中前进。从197911月新疆维吾尔自治区人大常委会通过了关于加强集市贸易管理的布告等三个地方性法规,地方人大开始尝试性地进行地方立法。到19829月,报送全国人大常委会备案的地方性法规共计355件。彭真同志在19804月和19813月的两次讲话,对于初创时期地方人大常委会的建设和工作起到了十分重要的推动作用。县级以上地方各级人大常委会也从实际出发,创造性地把工作开展起来。

从新宪法颁布到党的十三大,地方人大的工作处在一个大转变的过程中。地方人大常委会创新制度机制,努力发挥职能作用,工作成效越来越显著。彭真同志在19841月和3月的谈话和此后多次的讲话,对人民代表大会制度的性质和作用、党和人大的关系、人大的地位、人大的职权等方面作丁阐述,进一步理清了地方人大制度建设和工作思路,增强了地方人大及人大工作者的探索创新的信心。

这一时期的地方立法数量比较有限,但是地方立法程序正逐步规范。省级人大常委会大都颁布了关于制定地方性法规的程序规定,有立法权的地方人大常委会制定出台了一系列行使人大职权的规则规定,也制定了一批以经济和行政管理法规为主的地方性法规。

地方人大常委会积极探索有效行使职权特别是监督权的途径和措施,制度创新和工作创新逐渐活跃起来。1982年黑龙江省肇源县首次采用“代表评议”,组织人大代表评议“一府两院”干部,随后“评议”很快在全国各地普遍开展起来;到20世纪80年代中后期,代表评议逐渐演变为“述职评议”,评议对象为人大常委会任命的政府及其部门和两院负责人;1983年沈阳市人大常委会开始进行执法检查,至80年代后期,执法检查被各地方人大普遍采用;80年代中期对司法案件的“个案监督”开始出现,后来陆续在各地人大常委会使用;80年代中期吉林一些市县区开始使用“审议意见书”,80年代末广东一些市县开始使用“法律监督书”;1986年之后,河北部分县市人大常委会推行“执法责任制”,1988年后,吉林省和河北一些地方推行“错案责任追究制”,“两制”也成为地方人大常委会新的监督方式。这些探索为地方人大制度建设积累了经验,至少在当时有助于把地方人大常委会的法律职权落到实处,但由于回避了宪法法律已经明确规定的监督手段,程序不规范,也受到诸多质疑。

3.改革开放的第二个十年,地方人大进一步规范化、制度化。围绕经济建设中心加强地方立法,人大常委会自身不断充实和加强

建立社会主义市场经济体制和依法治国方略的实施,促进了地方人大进一步的探索实践。地方立法特别是经济立法进入了“快车道”,至20世纪末,地方立法的数量超过7000件,这为经济快速发展提供了必要的法制基础。地方人大在监督制度和机制建设方面更加积极地进行探索和实践,加强了执法和司法监督工作,常委会自身建设和地方法制建设取得了大的进展。地方人大创造的那些“新”的监督方式出现比较明显的法制化趋势。执法检查成为县级以上人大常委会监督法律实施情况的普遍形式,“两评”、“两制”、个案监督、监督法律文书也被各地人大进一步实践、总结,并进行法制化、规范化、程序化的探索和努力。许多省级人大常委会相继制定了关于执法检查、代表评议和述职评议,以至个案监督、监督法律文书、执法责任制和错案责任追究制等方面的条例或规定。

但是,地方人大避开宪法法律规定的监督方式而热衷于“创新”,一些“新”的监督方式并没有理顺一系列相关关系,甚至涉及国家机关之间的分工和权限,往往很难实现制度设计的初衷。随着这些“新”的监督方式被各地人大越来越普遍地采用,怀疑和争议也越来越大,“创新”的绩效呈递减趋势,以致流于形式。地方人大为实现法律文本上规定的地方权力机关职能,仍然要进行不懈的探索。

4.改革开放第三个十年,地方人大围绕科学发展和构建和谐社会开展工作。地方人大制度建设和人大工作出现全面走向法制化的趋势

改革开放使我国经济社会全面快速发展,人们思想观念和社会结构发生了巨大变化,人们的参与意识、民主意识和法制意识进一步增强。改革开放第三个十年,正是全面建设小康社会、贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要历史时期。20003月全国人大通过了立法法,使地方立法进一步民主化、法制化、规范化。20068月,全国人大通过了监督法,规范和促进了地方各级人大常委会的监督工作。

……


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