第二章
中国选举制度的产生和发展
中国的民主选举制度，发端于中国近代社会。最早产生的是资产阶级选举制度，1927年后又产生了工人阶级的新民主主义选举制度。一直到1949年以前，两种不同性质的选举制度同时并存。随着中华人民共和国的成立，我国的人民民主选举制度得到了正式确立。建国以后，特别是党的十一届三中全会以后，我国的人民民主选举制度得到了发展和完善。
第一节
中国近代资产阶级选举
制度的产生和衰落
民主选举制度是人类社会文明的结晶。没有任何人能够阻挡民主选举制度的发展潮流。早在清朝中后期，民主选举思想和民主选举制度就开始在中国萌芽了。但民主选举制度在中国的萌芽是异常艰难曲折的。
一、西方民主选举思想的影响和中国民主选举制度的萌芽
清朝在经历了“康乾盛世”后，到了中叶迅速地由盛转衰。1840年6月，英国发动侵华鸦片战争，最后签订了《南京条约》，中国开始沦落为半殖民地半封建社会。此后，外国列强不断发动各种大大小小的侵华战争。1900年，八国联军侵略中国，次年签订《辛丑条约》，使中国彻底沦为半殖民地半封建社会，清政府则成为“洋人的朝廷”。
面对中华民族被外国侵略者蹂躏的现实，不少中国有识之士开始寻求救国救民的道路。
1860年第二次鸦片战争结束后，在清朝统治者集团内，就出现了以曾国藩、李鸿章、左宗棠等人为代表的洋务派，主张效法西方，兴办洋务，自强富国。尽管这些主张和改良措施，还没有触及到封建政治制度，但毕竟促进了中国资本主义的发展，不自觉地为中国学习、效仿西方政治制度开了一线微弱的门缝。同时，诞生了中国工人阶级和资产阶级两个新的阶级，为中国的政治舞台增添了新的力量。
更重要的是，随着洋务事业的兴起和发展，中国形成了一批早期的维新思想家。他们通过参与洋务事业认识到了西方资本主义国家的生产方式、科学技术和社会政治经济制度，主张不但要学习西方资本主义国家的科学技术，同时要实行某些政治、经济方面的改革，具有一定程度的反对封建专制统治的民主思想。他们通过中西比较后，认为西方资本主义的政治制度比中国封建专制主义的政治制度进步，中国的贫穷落后是封建专制统治的结果。为此，他们把西方国家的民主选举制度、议会制度、议会中的多党制以及“三权分立”的政治学说介绍到了中国，主张中国应该实行议会制，实行民主选举制度。
在戊戌时代，这批中国早期的维新思想家，成了中国民族资产阶级新的政治力量的代表。经过中法战争、中日战争和第二次割地狂潮后，民族危机更加严重，中国面临亡国灭族的深渊。他们强烈要求改变这种现状。1898年，以康有为为首的资产阶级维新派，争取到光绪皇帝的支持，一度推行过改良主义的维新运动。康有为主张实行君主立宪政体，制定宪法，皇帝和人民同受宪法的约束。在《公车上书》中，他向光绪皇帝建议开武英殿，由全国各府、县每10万户选一个议郎，议郎的身份不受“已仕未仕”的限制，凡内外兴革大政或筹饷等事宜，经过1/2议郎同意通过后，方可交各部执行。他仿效西方国家的做法，要求实行三权分立制度，国会掌握立法权，法官独立负司法责任，行政则由责任政府担任，君主不具体执行政务。
虽然这些倡议大多是纸上谈兵，没有多少被真正实施过，但这毕竟是中国具有近代意义的民主选举制度和议会制度的较为具体的最早主张。尽管慈禧太后镇压了戊戌变法运动，但后来清王朝还是把维新派的君主立宪的旗帜接了过去。1907年，清廷下诏筹建咨议局，并由宪政编查馆草拟了《咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》。按照这两个章程的规定，咨议局多少有点类似于西方的地方议会，主要职权为：讨论本省应兴革事宜，讨论本省的预决算、税收、公债及单行章程规则的增删修改，选举资政院议员，申复资政院或督抚的咨询等。各省咨议局的议员由各州县选举产生，年满25岁以上的男子，并具备下列资格可享有选举权：曾在本省地方办理学务及其他公益事务满三年以上且著有成绩者，具有中等以上学堂毕业文凭者，有贡举生员以上出身者，曾任实缺七品以上文官或五品以上武官且未被参革者，有5000元以上的资本或不动产者；如系外省籍人，则必须寄居本省满10年且有1万元以上资本或不动产者。1908年颁布了《议院选举法要领》。1907年至1909年，清廷拟定了《资政院院章》，规定由资政院议决国家的年度预决算、税法及公债、法典的修订。资政院设议员200人，分钦选与民选两种：钦选议员由皇帝指定宗室王公世爵、满汉世爵、外藩世爵、宗室觉罗、硕学通儒及纳税多额者担任；民选议员由各省咨议局议员在本咨议局议员中选举产生。资政院有点类似于西方国家的国会，钦选议员有点类似于参议员，民选议员有点类似于众议员。资政院在1910年正式开院议事，共开过两次年会。1911年辛亥革命爆发后，清政府又颁布了《十九信条》，用钦定宪法大纲的形式，规定“上院议员，由国民于法定特别资格者公选之”，“总理大臣由国会公举，皇帝任命”。
总的说来，晚清时期，由于国际国内形势的风云变幻，清朝统治面临严峻挑战，再加上一些有识之士的觉醒，开始产生了民主选举制度的思想，并有所尝试，使延续长达2000多年的封建帝王专制制度变得摇摇欲坠。民主选举制度迟早要冲破封建专制的禁锢在中国生长起来。这是时代的大势所趋，也是历史发展的规律。
二、孙中山等革命党人开创的资产阶级民主选举制度
民主选举制度与封建专制是根本对立的。在清朝封建社会中，是不可能产生真正的民主选举制度的。中国从封建的帝王专制制度向人民民主制度的转变，产生近代意义的民主选举制度，是从1911年开始的。
辛亥革命时期，以孙中山先生为首的革命党人，曾致力于建立一个独立的资产阶级共和国。1911年10月10日，湖北革命党人发动武昌起义，次日成立了湖北军政府。11月9日，军政府颁布了《中华民国鄂州约法》。这部约法在中国历史上第一次把人民的权利和自由用法律的形式确定下来，勾划出了议会民主制的雏型，奠定了资产阶级民主选举制度的基础。约法中规定，“都督由人民公举，任期三年，续举时得连任；但连任以一次为限。”“议会由人民于人民中选举议员组织之。”都督行使权力要经议会同意。虽然由于形势的变化，这部约法并没有得到全面实施，但它唤醒了人民的觉悟，为以后南京临时政府颁布的《临时约法》提供了蓝本。
武昌起义后不到一个月，全国大部份省都宣告与清廷独立。1911年12月29日，在南京召开了临时大总统的选举大会，孙中山先生当选为中华民国第一任临时大总统。1912年1月28日，参议院成立大会召开。参议院成立后，便开始完善民主共和体制，着手制定宪法，于3月11日南京临时政府正式公布了由参议院议决通过的《中华民国临时约法》。这是中国历史上第一个比较完整的资产阶级成文宪法，用国家根本法的形式肯定了推翻清王朝及延续两千多年的封建帝制的胜利，同时确立了中国资产阶级的选举制度。根据《临时约法》的规定，人民有选举权和被选举权；参议院议长、临时大总统、副总统由参议院选举产生；临时大总统任免国务总理及各总长须经参议院同意。这就把民主选举制度最基本的内容在《临时约法》中规定了下来。这是中国资产阶级民主选举制度的奠基石。
三、北洋时期的选举制度
1912年4月，随着袁世凯就任中华民国临时大总统，中国便进入北洋军阀统治时期。为了限制袁世凯的独裁，革命党人利用参议院和选举制度与之进行了不屈不挠的斗争。参议院陆续公布了《国会组织法》、《参议院议员选举法》、《众议院议员选举法》、《众议院议员各省复选区表》、《众议院议员选举法施行细则》、《参议院议员选举法施行细则》等重要法律；同时，在宋教仁的推动下，同盟会与统一共和党、国民共进会、国民公党、共和实进会等几个小党联合，改组国民党，进行国会议员竞选，国民党议员在参、众两院获得了绝对优势的多数席位。无疑，这些法律和竞选活动，丰富了中国的选举制度和实践。然而好景不长，袁世凯在利用参议院取得正式总统的合法席位后，便卸磨杀驴，解散了国会，用《中华民国约法》（新约法）取代了《中华民国临时约法》，基本上废除了资产阶级创立的选举制度，一步一步地向帝制的道路迈进。1916年袁世凯死后，北洋军阀内部派系林立，互相角逐，连年混战，后由直系军阀曹锟控制了北京中央政权。曹锟通过威胁利诱的手段，于1922年10月5日当上了总统，8日通过了《中华民国宪法》（也叫曹锟宪法）。由于资产阶级民主革命派的斗争和广大人民群众的强烈要求，这部宪法所规定的选举制度，比袁世凯的《新约法》有所进步，基本恢复了《临时约法》中有关选举制度的规定。
四、蒋介石国民政府时期的选举制度
1928年北伐战争结束，以蒋介石为首的国民党统治集团结束了军阀混乱交替时期，取得了全国的统一，从而由军政时期进入训政时期。1928年6月1日，国民政府公布了《中华民国训政时期约法》。随后又公布了《国民政府组织法》和五院组织法。这些法律的本质是坚持“党治”，实行“以党治国”，正如《训政时期约法》中规定的，“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权。”“中国国民党全国代大会闭会时，其职权由中国国民党中央执行委员会行使之。”因此，这个时期的选举制度从本质上说并没有真正的民主选举制度，只有国民党的一党专制而已。在《训政时期约法》中，基本上找不到有关选举制度的规定，甚至不如袁记宪法，更不如曹锟宪法。这部《训政时期约法》是中国选举制度的大倒退。到了1931年，中国社会发生了重大变化。“九·一八事变”发生后，民族矛盾日益严重。中国共产党提出了“停止内战，一致抗日”的主张，全国抗日民主运动高涨，上海、北平、天津等地还爆发了民主宪政请愿运动，民族资产阶级改良派也吁请“召集国民大会，制定宪法”。在这种形势下，1936年5月5日，国民政府公布了《中华民国宪法草案》（即《五五宪草》）。这是国民政府制定颁布的由“训政”到“宪政”的一部过渡性宪草，对选举制度的规定有较大进步。这部宪草规定了人民有依法选举、罢免、创制、复决的权利；规定了国民代表的选举办法和任期，确立了普遍、平等、直接、无记名投票的国民代表的选举原则；规定了总统、副总统，立法、司法、考试、监察各院院长、副院长，立法委员，监察委员的选举罢免办法和任期；规定了省县参议会参议员的选举办法和任期。由此可以看出，这部宪草所勾划的选举制度是比较完备的。但宪草公布不久，抗日战争就全面爆发，所制定的选举制度也就无法得到实施。1945年抗日战争胜利之后，中国社会进入新的历史时期。国民党撕毁《双十协定》，发动全面内战，并于1946年12月25日，一党包办召开国大通过了《中华民国宪法》。在这部宪法中，对中国选举制度的规定，基本上是沿袭了《五五宪草》，但增加了竞选的新内容，规定“各种选举之候选人，一律公开竞选”，并在个别条款上做了一些修改。至此，中国资产阶级的民主选举制度算是达到了最为成熟的阶段。但这是仅就其形式而言的。由于中国资产阶级的阶级局限性和国民党发动内战搞一党专制的本性，决定了中国资产阶级的选举制度的内容不可能是真正的人民民主选举制度，它必定要被工人阶级的人民民主选举制度所代替。
第二节
新民主主义革命时期的选举制度
我国现行的民主选举制度是在革命战争年代产生和发展起来的。1927年大革命失败后，中国共产党面对严酷的斗争形势，坚持马克思主义与中国革命实践相结合的原则，科学地分析了中国革命的性质、任务和特点，开创了建立农村革命根据地，以农村包围城市，最后夺取城市的正确道路。为此，党领导人民在武装割据的红色区域里，建立起了同白色统治长期对立的革命政权，也同时开始了民主选举制度的创立。
一、第二次国内革命战争时期的选举制度
中国人民在中国共产党的领导下，早在革命战争时期就开始民主选举的实践了。1927年3月，中国共产党人领导的上海第三次工人起义胜利后，召开市民代表大会，产生了上海市民政府。这是新民主主义革命时期民主选举的最早实践。
自1927年8月1日南昌起义后，共产党人在十几个省份不断发动武装起义，到红军长征北上陕北时，共开辟了大小十余块革命根据地。在这些革命根据地里，建立起了工农民主政权。1931年11月7日，在江西瑞金召开了中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会。会上，选举产生了工农民主政权的中央政府。在整个第二次国内革命战争时期，中国共产党在建设工农民主政权的同时，通过宪法性文件和选举法规，建立起了工农民主政权的选举制度。规定选举制度的宪法性文件有：1930年中国工农兵会议第一次全国代表大会中央准备会议全体会议通过的《中华苏维埃共和国国家根本法（宪法）大纲草案》、1931年11月中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》、1934年1月中华苏维埃第二次全国代表大会通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》；规定选举制度的选举法规有：1930年中国工农兵会议第一次全国代表大会中央准备会议全体会议通过的《中国工农兵会议（苏维埃）第一次全国代表大会选举条例》、1930年9月《中国工农兵会议（苏维埃）第一次全国代表大会苏维埃区域选举暂行条例》、1930年9月《中国工农兵会议（苏维埃）第一次全国代表大会反动统治区域选举法公函》、1931年11月中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《中国工农兵会议（苏维埃）第一次全国代表大会苏维埃选举暂行条例》、1931年11月中央执行委员会第一次全体会议通过的《中华苏维埃共和国的选举细则》、1931年12月中央执行委员会第一次会议通过的《中华苏维埃共和国选举委员会的工作细则》、1933年8月《苏维埃暂行选举法》，以及各种有关的布告、通告、训令和地方工农政权颁布的条例等。归纳起来，当时的选举制度主要有以下内容：
（一）民主选举的原则。一是确立了阶级性阶层性原则。苏维埃国家实行工农民权的革命独裁，在选举法中明白地毫不隐讳地规定出剥夺军阀、官僚士绅绅董和一切剥削阶级的选举权和被选举权。主要剥夺六种人的选举权和被选举权：自己不劳动，依赖土地、资本剥削他人的劳动为生活者；军阀、官僚、绅士；在一切反革命组织中服务的职员及其他反革命分子；一切宗教的服务人；患神经病及吸食鸦片有瘾者；经苏维埃政府革命法庭宣布剥夺公权及革命团体开除者。同时，在确立代表与居民人数的比例上，不同的阶层有不同的比例，工人、苦力和雇农要优于贫农、中农和独立劳动者。对各级苏维埃代表的成分的比例也做了明确规定。后来又规定，工人阶级是苏维埃革命的先锋队，对于居民与代表人数的比例，工人比别的居民要享受优越的权利。二是确立了普遍性原则。苏维埃的选举法对劳动群众有最普及的最广泛的选举权。凡苏维埃区域的住民，不分男女、种族、宗教，年满十六岁以上，只要是靠生产、劳动或公益事业服务而生活及替他们管理家务者，红军兵士、官长，靠自己的劳力经营小商业或手工业者，自由职业者，军阀军队参加革命组织的兵士，都有选举权和被选举权；凡加入过反革命组织尔后觉悟、自新、自首及被压迫和欺骗而反水的工农分子，也有选举权和被选举权。三是确立了平等性原则。凡苏维埃区域的住民，只要符合选举权与被选举权资格者，是不分男女、种族和宗教的，其选举权和被选举权在法律面前一律平等平。四是确立了直接选举、间接选举与界别选举相结合的原则。当时的五级苏维埃代表，除乡苏维埃代表全由选民直接选举外，其余的各级苏维埃代表，都是由选民直接选举、下一级苏维埃代表大会间接选举和红军代表界别选举选出的三部分代表组成的。五是确立了对代表进行监督的原则。选出的代表，如果违背选民托付或违法时，选民可以召回代表，也可由全体代表会将其开除。六是确立了候补代表制的原则。候补代表为正式代表的1/5，正式代表出缺时，由候补代表依次补充。候补代表出席会议，有发言权没有表决权。七是确立了出席会议人数过半合法和选举经费国库开支的原则。
（二）民主选举的组织和程序。根据1933年《苏维埃暂行选举法》的规定，全国苏维埃代表大会的代表，由各省苏维埃代表大会、中央直属市苏维埃和红军选出；省苏维埃代表大会由各县苏维埃代表大会、省属市苏维埃和辖区内红军选出；县苏维埃代表大会代表由各区苏维埃代表大会、县属市苏维埃和辖区内红军选出；区苏维埃代表大会代表由乡苏维埃代表大会、区属市苏维埃和辖区内红军选出；乡苏维埃代表大会代表由选民直接选出。在这之前的1931年《中华苏维埃共和国的选举细则》所规定的选举程序与此基本相同，只不过苏维埃政权的设置略有差异而已。市和区都要设立选举委员会，市选举委员会管理全市的选举工作，区选举委员会管理全区各乡的选举工作。选举委员会由政府和各群众团体的代表组成，由市苏维埃或区执行委员会在主席团会议上通过，送县执行委员会主席团审查批准。选举委员会的主要工作是：选民登记；审查公布选民名单；通知选举大会的时间地点；准备选举大会上的提案；筹办选举会场；公布被剥夺选举权的名单。召开选举大会时，选举委员会必须派人参加，并且是选举大会主席团的当然主席。选举时，工人以生产单位或产业组织为单位召开选举大会；不能以生产单位为单位进行选举者，则须划区域或街道指定地点召开选举大会；农民以屋子（小村子）为单位召开选举大会。选举大会须有选民总数的半数以上到会才能开会。第二次召集选举大会则没有法定人数之限。选举大会的主席团，由大会推选两人，另一人为选举委员会的代表，并推选书记一人担任记录。选举用举手表决，获举手人数多者当选。选举大会除选举正式代表、候补代表外，还要通过提案。红军单独进行选举，只选举所属苏维埃的代表大会的代表，由团政治处或独立营政治委员会、连政治指导员，指定三至五人组织选举委员会进行。
第二次国内革命战争时期的选举制度，是中国共产党领导中国人民创立的中国有史以来的最早的真正的人民民主选举制度。从其选举制度的内容和实践来看，它的起点较高，一开始就显示出了它的先进性和完善性。尽管它比中国资产阶级选举制度产生迟，但它一旦产生后，比它同时期的中国资产阶级选举制度要成熟得多、民主得多。如果不是这样，共产党也就不可能通过民主选举制度把人民动员起来跟党走。人民也正是通过民主选举制度真正认识了中国共产党。这个时期的选举制度，充分体现了民主的本质。中国共产党通过民主选举制度，在残酷恶劣的形势下，建立起了苏维埃政权，并巩固、发展、壮大了苏维埃政权。
二、抗日战争时期的选举制度
1937年抗日战争爆发，中华民族同日本帝国主义的矛盾上升为主要矛盾。为了团结国民党共同抗日，挽救中华民族的危亡，共产党提出并实行了抗日民族统一战线政策：停止武装推翻国民党政权，停止没收地主土地，把苏区的工农民主政权改为抗日民主政权。这一时期没有中央一级的革命政权，没有抗日民主政权的全国性选举法规，选举法规都是由各个根据地根据党中央的抗日民族统一战线政策援用国民政府的法律制定的。当时的选举法规主要有：1937年5月通过的《陕甘宁边区选举条例》，1937年5月制定的《陕甘宁边区选举委员会工作细则》，1939年2月通过的《陕甘宁边区选举条例》，1941年1月修正的《陕甘宁边区各选举委员会组织规程》，1941年11月修正1942年4月公布的《陕甘宁边区各级参议会选举条例》，1942年5月制定的《陕甘宁边区各级参议会选举条例的解释及其实施》，1944年12月通过的《陕甘宁边区各级参议会选举条条例》，1944年12月或以后（具体日期不详）制定的《陕甘宁边区各级选举委员会组织规程》。此外，还有晋察冀边区、晋察鲁豫边区、晋绥边区、晋西北、山东省、胶东区、盐阜区、苏中区的选举法规。这些选举法规的内容大同小异。现以陕甘宁边区的选举法规为例，来说明抗日民主政权的选举制度。
抗日民主政权，是在中国共产党领导下建立起来的抗日民族统一战线的政权。抗日民主政权的各级参议会由选民直接选举产生，各级政府和司法机关由本级参议会选举产生。中国共产党提出的抗日统一战线的选举政策是，凡年满18岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，都有选举权和被选举权。这是各抗日民主政权制定选举制度的主要依据。陕甘宁边区的选举法规前后经过几次修改，具体内容略有出入。根据1939年2月陕甘宁边区第一届参议会通过的《陕甘宁边区选举条例》和1941年1月修正的《陕甘宁边区各选举委员会组织规程》规定，选举采取普遍、直接、平等、无记名投票的选举制度。凡居住在边区境内的人民，年满18岁者，无阶级、职业、男女、宗教、民族、财产和文化程度的区别，都有选举权和被选举权。有卖国行为经政府通辑有案者，经法院判决有罪剥夺公权尚未恢复者，有神经病者，没有选举权和被选举权。选举参议员的人数比例为，乡参议会每30人居民选举议员1人，县参议会每700人居民选举议员1人，边区参议会每5000人居民选举议员1人。候补议员为议员数的1/5。正式议员出缺时，由候补议员递补，候补议员递补完后仍不足法定议员过半数则进行补选。候补议员出席会议有发言权没有表决权。乡参议会议员每半年改选一次，县、边区参议会参议员每年改选一次。乡参议会参议员的选区以行政村为单位，县参议会参议员的选区以乡为单位，边区参议会参议员的选区以县为单位。选举经费由国库开支。设置选举委员会作为办理选举的专门机关。各级政府、法院、驻军长官不得任选举委员会成员。边区选举委员会9～13人组成，由边区政府聘任，并指定一人为主任，每月开会一次，任期为一年；县选举委员会7～11人组成，由县政府呈请边区政府聘任，并指定一人为主任，每半月开会一次，任期到新一届参议会第一次会议闭幕后五日结束；乡选举委员会5～9人组成，由乡政府呈报区政府转请边区政府聘任，并指定一人为主任，每七天开会一次，任期到新一届参议会第一次会议闭幕后五日结束。选举中，各抗日政党、抗日群众团体，可提出候选名单及竞选政纲，进行竞选活动。各级参议员在任期内如有不称职的，原选举单位1/10以上选民提议后可由原选举单位投票罢免。
抗日战争时期的选举制度，与第二次国内革命战争时期的选举制度相比，有自己的显著特点：一切适应抗日战争，一切为了抗日战争。主要表现在：
（1）在选举权与被选举权的划分上，以抗日为标准，凡拥护、赞成抗日的都有选举权和被选举权，凡阻碍、破坏抗日的都没有选举权和被选举权；从而取消了第二次国内革命战争时期选举制度中的阶级性阶层性原则。选举权的普遍性原则表现得非常突出。
（2）在候选人的提出和确定上，用竞选的办法，团结一切可以团结的政党团体，团结一切可以团结的人。只要不是汉奸卖国贼，任何政党、团体、个人，都有竞选的自由。抗日民主政权，各阶级各党派都有参加的权利，共产党不独占，在共产党占优势的边区，共产党还帮助非共产党员进行竞选。在选举制度中引入竞选的方式，这是我国选举制度中的宝贵实践。
（3）赋予群众提出候选人的权利。乡市选举时，可由群众提出候选人，一人提议十人赞成，就可以列入候选名单。这充分体现了共产党的群众路线的思想。1941年陕甘宁边区政府指出，保卫边区需要选举，革命战胜反革命，不是单靠武装，而是靠和老百姓联系在一起。在我国的选举制度中，选民提出候选人的权利，是抗日战争时期奠定的雏型。
三、解放战争时期的选举制度
1945年8月抗日战争胜利后，代表大地主、大资产阶级利益的国民党反动派同广大人民的矛盾上升为主要矛盾。国民党积极准备和发动了内战。新民主主义革命进入了彻底推翻帝国主义、封建主义、官僚资本主义的统治，建立新中国的决战时期。因此，抗日民主政权也就发展成为以工人阶级为领导，以工农联盟为基础的反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的人民民主专政的政权。在人民民主专政政权的建设中，解放区的选举制度继承了第二次国内革命战争时期和抗日战争时期的选举制度内容。总的说来，这个时期由于抗战刚刚结束，解放战争面临紧要关头，选举制度在基本维持第二次国内革命战争时期和抗日战争时期选举制度的基础上，有所发展，但步伐不是太大。
反映这个时期选举制度的宪法性文件和法规主要有：《陕甘宁边区宪法原则》和其它边区、政府的施政纲要（要端），中共中央关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示，华北人民政府为废除国民党的六法全书及一切反动法律的训令，陕甘宁边区政府关于今年（1945年）选举工作的训令，陕甘宁边区政府选举委员会关于今年（1945年）乡选工作致各专员县长的信，陕甘宁边区参议会驻会委员会陕甘宁边区政府关于对边区各级参议会组织条例及各级参议会选举条例作三项修正的联合通知，《张家口市参议会选举暂行条例》，《苏皖边区乡镇选举条例》，晋察冀边区行政委员会关于今年（1947年）村选工作的指示，《东北解放区县村人民代表选举条例草案》，《内蒙古自治政府关于村选指示》，等等。
对解放战争时期的选举制度，有这样几个问题值得我们重视，有的应予重新认识：
（一）关于选举权与被选举权的范围。从解放战争的历史发展过程看，自抗日战争胜利到建国前夕的四年多时间中，基本上可以划分为两大阶段：第一阶段自1945年8月起，至1946年6月止，这段时间为中国共产党力争和平、避免内战、和平改革政治阶段。第二阶段自1946年7月起，至建国前夕止，这段时间为还击国民党发动的内战，武装夺取全国政权阶段。从我们所掌的资料来看，有关解放战争时期的选举制度的宪法性文件和各种法规，大都是第一阶段的产物。因此，其选举制度制定的指导思想是：和平，民主，团结。当时的选举制度，继续坚持抗日战争时期不分阶级、党派、民族、性别、信仰的，不受财产与文化程度限制的，普遍、平等、直接、无记名投票的选举原则。在这些宪法性文件和各种法规中，只有1949年1月制定的《东北解放区县村人民代表选举条例草案》中，把选举权中的“不分阶级、党派”的内容没有写进去，但这已到了临近解放的前夜了。不少法学、政治学和人大学的专著都认为，在解放战争时期，由于阶级矛盾上升为国内主要矛盾，与抗日战争时期相比，选举权与被选举权的范围缩小了，有了阶级和党派的限制。这个观点值得商榷。
（二）关于改参议会制为人民代表会制。有人认为，抗战胜利后，共产党决定以人民代表会议取代参议会。因为，参议会是基于国共合作，适应抗日民族统一战线需要的一种政权组织形式，它隶属于国民党政权体系。如果从人民代表大会制度发展的连续性看，参议会制度是一种中断。从政权性质和政权形式看，它与过去的苏维埃和后来的代表大会制度都不相同。待统一战线一结束，共产党当然不会再去运用国民党的政权形式。这个推论与史实不符。有关解放战争时期的选举制度和代议制度的法规，都是在解放战争的前一阶段制定的。这个时期的选举制度和代议制度，总的目的是争取和平、避免内战，基本上是沿用抗日战争时期的规定。1945年10月5日，在《陕甘宁边区政府选举委员会关于今年乡选工作致各专员县市长的信》中，仅仅提出了改乡议会为人民代表会制的主张：“乡（市）政权是人民的直接政权，它的立法与行政合一，更能发挥乡村自治能力。一九四一年边区参议会决定乡（市）政权采取‘议行合一制’议员直接由人民选举，直接向人民负责，是完全适当的。但在行政制度上仍然另设行政村主任与自然村长，仍然是议行并立。现在边区参议会常驻会和边区政府已决定改乡议会制为人民代表会制，以纠正这个缺点。代表会制是乡人民直接选举能对他们直接负责的代表，组成代表会，为乡政权的最高权力机关……每个代表由一定范围的选民选出，又管理一定范围的居民。”1945年10月14日，陕甘宁边区参议会驻会委员会和边区政府又联合发出通知：“为了更加发扬民主，加强乡村自治，改乡市参议会为乡（市）人民代表会。代表会各代表一方面代表居民意见商决本乡（市）应兴应革事项及选举与罢免乡（市）长等立法职权，另方面又代表乡（市）政府领导所属选举单位居民，推行各种建设等行政事宜。各自然村代表执行村长职务，各行政村代表可互推代表主任一人，协助乡长执行行政村主任职务，不另设自然村长及行政村主任。”从这些规定可以得出以下结论：第一，改参议会为人民代表会制，仅仅限于乡（市）一级；第二，乡（市）改参议会为人民代表会制的目的是为了加强乡村自治、实行议行合一，而不是因为参议会是国民党的政权形式；第三，不能用解放战争时期的选举制度和议会制度去否定抗日战争时期的选举制度和议会制度，抗日战争时期的边区参议会姓“共”不姓“国”，否则就不能说清整个新民主主义时期的选举制度和议会制度的人民民主性以及共产党的领导地位；第四，有人认为，1946年4月《陕甘宁边区宪法原则》明确规定，陕甘宁边区的三级政权中一律实行人民代表会议制度棗这是没有根据的，由于当时乡（市）是人民代表会议，边区和县是参议会，故在边区宪法原则中，凡人民代表会议的后面都有括号与参议会并称。
（三）选举制度更加民主化。解放战争时期的选举制度，对侯选人的提名制度做了更进一步的完善，民主化程度大大地提高了。根据1945年10月陕甘宁边区参议会驻会委员会、边区政府的联合通知，各级代表、议员侯选名单，除各民主党派团体提出外，乡（市）代表的侯选人，每个选民都有提出的权利，取消10人联署的规定；县议员的侯选人，选民10人以上联合提出1人；边区议员的侯选人，选民20以上联合提出1人；取消了原各级增选议员由1/10以上选民联署的限制。在我国的选举制度中，选民的侯选人提名权，是解放战争时期彻底奠定的基础。
第三节
共同纲领时期和建国初期的选举制度
在建国前夕和建国初期，由于普选的条件尚不成熟，中国选举制度的最大特点是：政治协商和民主推选。
一、通过协商和推选的方式产生人民政协
在解放战争转入战略反攻阶段后，国内形势发展迅速，召集新的政治协商会议和建立新中国的条件已成熟。1948年4月30日，中共中央在发布的《纪念“五一”劳动节口号》中，号召各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府。1949年6月，在中国共产党的领导下，于北平成立了“新政治协商会议筹备会”。
新政治协商会议筹备会的筹备代表，由中国共产党和各民主党派、人民团体等单位推选提出，经参加新政协筹备会的各单位协商通过；无党派民主人士、产业界民主人士、文化界民主人士、民主教授、国内少数民族、海外华侨民主人士的筹备代表，由新政协筹备会的其他单位共同推定。新政协筹备会常务委员会由筹备会各单位协商推举。筹备会常务委员会主任、副主任，由常务委员会选出。出席政治协商会议第一届全体会议的代表，是由新政协筹备会协商确定的，由拥护新三民主义、反对帝国主义、反对官僚资本主义及同意动员一切人民民主力量，推翻国民党反动统治，建立人民民主共和国的各民主党派、各人民团体、各解放区人民政府、人民解放军、国内少数民族、海外华侨及无党派和各界民主人士的代表人物组成。1949年9月21日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平隆重开幕，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中国人民政治协商会议组织法》，制定了《中华人民共和国中央人民政府组织法》，选举产生了第一届政协委员会和中央人民政府委员会。1949年10月1日，中央人民政府委员会召开第一次会议，进行了有关的人事选举和任命，并举行了隆重的开国大典，中华人民共和国宣告成立。
二、通过协商和推选的方式产生地方各界人民代表会议
根据《政协共同纲领》的规定，凡人民解放军初解放的地方，应一律实行军事管制，取消国民党反动政权机关，由中央人民政府或前线军政机关委任人员组织军事管制委员会和地方人民政府，并在条件许可时召集各界人民代表会议。在普选的人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议代行人民代表大会的职权。1949年12月，中央人民政府通过了《省各界人民代表会议组织通则》、《市各界人民代表会议组织通则》、《县各界人民代表会议组织通则》，1950年中央人民政府政务院又陆续通过了《大城市区各界人民代表会议组织通则》、《区各界人民代表会议组织通则》、《乡（行政村）人民代表会议组织通则》和地方各级人民政府的各组织通则。因此，从1950年到1952年，在全国范围内召开了地方各界人民代表会议。
出席地方各界人民代表会议的代表，由各界人民通过协商、推选的的方式产生，部分由人民政府邀请。具体办法是：由军管会、人民政府、上届各界人民代表会议协商委员会共同商定分配各区域、各单位的代表名额；人民政府的代表由政府负责人充任；各民主党派、人民团体的代表，由党派、团体自行推选；其他方面的代表由人民政府邀请。省各界人民代表会议代表任期2年，市、县人民代表会议代表任期1年。在省、市人民代表会议休会期间，设省、市各界人民代表会议协商委员会，由人民代表会议选举主席1人、副主席若干人、委员若干人组成，并由协商委员会在委员中互推常务委员若干人组成常务委员会。县人民代表会议休会期间，设常务委员会，由县人民代表会议选举主席1人、副主席若干人、委员若干人组成。
三、通过协商和推选的方式为全国范围实现普选奠定了基础
建国初期，用协商和推选的方式进行民主建政，这适应了那时的具体情况，为最后过渡到普选创造了条件。当时，国家初建，许多革命工作正开始，群众发动不够充分，召开全国人大会议和实行普选的条件尚不成熟。根据这种情况，只能采用政治协商和民主推选的方法进行政权建设。
通过政治协商和民主推选，更进一步巩固了人民民主统一战线。我国的人民民主统一战线，产生于第一次国内革命战争时期。当时，经中国共产党的提议和努力，得到孙中山先生的同意和支持，改组了国民党，促进了国共合作，胜利进行了北伐。后来，这个统一战线几经曲折，但在中国共产党的努力下，还是得到了发展壮大，为人民民主革命的最后胜利作出了贡献。建国后，为了建设一个独立、民主、和平、统一、富强的新中国，团结国内各民主阶级、各民族和国外华侨，结成一个伟大的民主统一战线，不仅是中国共产党成立以来的奋斗目标，也是各民主党派、各人民团体、各地区、各民族、军队、国外华侨和一切爱国民主人士所拥护和赞成的。因此，建国初期进行民主建政，采用政治协商和民主推选的方式，产生人民政协及地方各界人民代表会议，充分发挥和重视了民主统一战线在新中国的政权建设中的作用。
通过政治协商和民主推选，提高了人民的组织程度和觉悟程度，培养了人民进行民主选举的能力。新中国的诞生，无疑为人民民主权利的实现奠定了基础。但中国的封建社会长达几千年，人民一直生活在没有民主传统的社会制度中，过去没有选举的经验，对民主选举制度还必须有一个适应过程。人民通过参加政治协商和民主推选的实践，对人民民主政权和行使自己的民主权利有了进一步的切身感受，对民主的程序有了进一步的了解，从而提高了人民参加民主选举的热情。这就为今后实现普选奠定了深厚的群众基础。
第四节
中国选举制度的正式确立和改革发展
1953年3月，中央人民政府委员会审议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》。这是新中国诞生以来的第一部选举法。它标志着我国选举制度的正式确立。从此以后，我国选举制度史翻开了新的一页。遗憾的是，后来反右斗争扩大化，特别是文化大革命，使我国的选举制度遭受了严重挫折。党的十一届三中全会以后，拨乱反正，总结了建国以来的历史经验教训，使我国的选举制度得到了恢复和发展。
一、中国民主选举制度的正式确立
建国初，由政协代行全国人大的职权，由地方各界人民代表会议逐步代行地方人大的职权，由协商推选方式代替民主选举方式。这仅仅是我国民主政治建设中一种过渡形式。根据政协共同纲领规定，中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生，各级人民政府由本级人民代表大会选举产生。
1952年一届政协任期届满。1953年1月13日，中央人民政府委员会根据中共中央的提议，通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。政协共同纲领规定，实行普选、召开人民代表大会需要三个条件：军事行动完全结束，土地改革彻底实现、人民有充分组织。决议对此进行了分析：建国三年来，中国人民在党的领导下，在全国范围内基本上完成了土地改革、工矿企业民主改革以及其他各种社会改革，进行了抗美援朝、三反五反运动，镇压了反革命分子，肃清了残余土匪，稳定了物价，恢复提高了工农业生产，国家经济状况实现根本好转，人民生活有了初步改善。这一系列的伟大胜利，大大提高了人民的组织程度和觉悟程度，大大巩固了人民民主专政，并为第一个国家五年建设计划准备好了条件。在大规模进行第一个五年建设计划之际，必须按照共同纲领的规定，及时地召开由人民用普选方法产生的全国人民代表大会，代替由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会职权的形式，用普选的地方各级人民代表大会，代替由地方各界人民代表会议代行人民代表大会职权的形式，才能进一步加强人民政府与人民之间的联系，使人民民主专政的国家制度更加完备，以适应国家建设的要求。为此，中央人民政府决议：于1953年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上，召开全国人民代表大会。同时，中央人民政府委员会决定成立以毛泽东同志为主席的宪法起草委员会和以周恩来同志为主席的选举法起草委员会。
选举法起草委员会成立后，先后研究了建国三年来的政权建设情况，吸取了苏联选举制度的经验，征求了各方面的意见，经过反复多次讨论和修改，于1953年2月11日，将拟定的选举法草案提交中央人民政府委员会审议。中央人民政府委员会审议、通过了选举法，并于3月1日公布实施。选举法的通过和公布，在我国的政治生活中，是一件具有重大历史意义的事件，它标志着我国的民主政治发展到一个新阶段，人民民主选举制度的成熟。
选举法颁后，便开始了我国历史上第一次规模空前的普选实践。1953年4月3日，中央选举委员会发布了《关于基层选举工作的指示》，规定1953年5月到10月，全国乡镇、市辖区、不设区的市等基层单位进行选举，于10月底以前必须完成选举工作。根据宪法起草工作和基层选举工作进展的实际情况，中央选举委员会和政务院于1954年4月15日作出了《对于召开省、市、县人民代表大会的几个问题的决定》，要求1954年8月以前召开县以上各级人民代表大会，完成全国人大代表的选举。
1954年8月11日，根据地方各级人民代表大会选举工作的完成情况和宪法起草工作的完成情况，中央人民政府委员会通过了《关于召开第一届全国人民代表大会第一次会议的决议》。依照这个决议，一届全国人大一次会议于1954年9月15日在北京隆重开幕。会议通过了《中华人民共和国宪法》和全国人大组织法、法院组织法、检察院组织法、地方组织法，选举产生了国家机构及其组成人员。
1954年宪法，进一步肯定了人民代表大会制度和选举制度，明确规定:：我国的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民 |