真心代表人民 学会代表人民（上）

——读《履职智慧与制度规范：人大代表履职程序设计》

□ 蒋劲松

辞旧迎新之际，收到了一份真情礼物，即王伊景、朱仁显主编，由厦门大学出版社2007年10月出版的19万字新书《履职智慧与制度规范：人大代表履职程序设计》。第一眼看到主编的姓名和书名，我就有了一份感动：若干年前，我还在人大工作时，就曾看到中国民主法制出版社推出的关于人大代表的一本不厚的专著，著者即是王伊景。前年，在复旦大学开会，碰到这位青年，曾试图与他交谈，发现他谈吐并不多。这些年来，他却出了好几本谈人大代表的书。足见，这原是一位坚韧之士，一位为人大代表制度默默钻研而不惜青春与流年之人。

对出自这样的志士之手的新作，我逐行逐字地拜读了。下面，我分两方面向这本书的编写者和读者谈谈读后感。

第一方面，或主要方面，该书的价值。

这本书的编写者将它定位为帮助人大代表掌握履行代表职务所需要的专门知识的业务书籍。就这个定位而言，这是一本很有实用价值的好书。

这本书的体例既适应实践需要，也回应了代表法的内容。若是在富有代议制传统的社会，政治生活、学校教育、传媒评说、文学描绘等到处都会展示或谈到议会、议员。所以，人们饱受代议制熏陶，再经受竞选磨砺而当选议员后，对代表制度或议员制度早已知之颇多了。我国缺乏代议制传统，其他渠道提到代表制度的也不多，所以，整个社会对代表制度还是生疏的。人们当上人大代表后，一般对何谓代表制度还需从头认真学起，以便懂得该制度的基本理论，并了解它的历史缘由。针对这种状况，该书第一部分以4章的篇幅，分别论述了代表制度的概念与源流、历史与现实，人大代表的性质、地位和作用，人大代表的权利与义务，人大代表的素质。掌握了这些基本理论，才可能明明白白地当好人大代表。当然，人大代表除了需要懂得代表制度的基本理论外，还需要学习依法履职的实用技能和知识。这本书的编写者熟知代表工作的各个环节和方面，因而在第二部分设置十一章，为人大代表们一一介绍在人大会议期间应如何履行其职责，和在人大闭会期间该做哪些工作。在第二部分，人大代表们会学到人大会议期间怎样提出议案及建议，如何审查工作报告，如何行使选举权和罢免权，怎样质问或质询“一府两院”，怎样提议成立特定问题调查委员会；还会学到在人大闭会期间怎样视察，怎样进行工作评议，怎样约见本级或下级有关国家机关负责人，如何旁听庭审，如何参加人大代表集体活动，比如议政日活动，怎样联系选民，怎样接受选民监督，怎样接受人大常委会及代表工作机关的组织管理，可以享受哪些待遇和保障。所有这些问题，显然是就任人大代表后普遍要碰到的。同时，它们也是代表法所要解决的问题。

面向实践，是这本书的最大特色。代表法系统规定了人大代表的会期职责和闭会期职责。那么，怎样做才能称职地、甚至出色地履行这些职责呢？这既是人大代表们在实践中普遍思考的问题，也是只有总结实践经验和教训才能解答的考题。这本书总结12年来各地实施代表法的经验和探索，告诉人大代表履职的技巧、方式和步骤。

例如，审议议案和报告，此谓人大代表在会期的基本职责。代表法规定：“代表参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议，审议列入大会议程的各项议案和报告。”[1] 缺乏经验的人大代表往往不知道从何做起，才能履行好审议职责。这本书分析研究各地经验，提出了审议[2]报告的整套程序，分为七个步骤：听取报告，审阅书面报告，分析研究报告，对报告中的有关问题提出询问，审查发言，提出书面审查意见或修改意见，表决[3]。不但如此，编写者还对其中的每个步骤都作了解说。比如，审阅书面报告时要做到“四看”：一看报告内容是否合法；二看报告对过去工作的经验是否实事求是；三看报告对今后工作的安排是否切合实际；四看报告的文字是否严谨[4]。 遵循这套程序，人大代表们就能有板有眼地审议议案和报告。

另外，这本书面向实践，还指它对代表法尚未规定、但实践中已经成熟的人大代表职责予以提炼和规范。评议“一府两院”工作在代表法中虽无规定，但现已成为人大代表在闭会期间的一项重要职责。那么，人大代表应该怎样履行这一职责呢？这本书从五个方面向人大代表们介绍了评议制度：第一，确定评议的对象；第二，工作评议的内容；第三，工作评议的步骤；第四，工作评议的保障；第五，相关案例。其中最有帮助的是工作评议的步骤。编写者把它分为准备、调查研究、评议会议、整改四个阶段，又对每个阶段作了详细说明。比如，评议会议阶段会前应做哪些准备，会议由谁主持，谁汇报、谁发言、谁应听取人大代表发言，人大代表在评议发言中需注意什么，测评分哪几个档次、测评结果是否公布，测评情况如何处理。显然，掌握了这些知识后，即使是第一次当选的人大代表，对如何评议“一府两院”的工作也定当胸中有数了。

直面疑难问题，是这本书的又一个特色。人大代表履职实践中出现了一些疑难问题。这些疑难问题分为两类：一类是代表法明确规定人大代表有权作为的行为，实践中偏偏很少为之。质询、特定问题调查、罢免就属于这类疑难问题。另一类是代表法尚未规定，但实践中需要人大代表去做，而且不少人大代表已经做了，并且效果不错，但其合法性或可取性却受到质疑，因而是否可以继续做下去就成了问题。这本书对第一类疑难问题虽然没有分析为什么代表法的规定难以执行的原因，但从另外两方面作了答疑解惑的工作。以质询为例：迄今为止，人大代表运用质询权的案例仍很少见。其原因至少有两个：其一，代表法、各级人大议事规则等对究竟该如何行使质询权的程序规定太简单，所以人大代表不清楚怎样去行使这项权利。其二，代表法、议事规则虽然规定了人大代表有质询权，但是为什么大家都不用这项权力？越是不用，人们就越是顾虑重重。如此下来，该不该行使质询权居然成了问题。在这个问题上，这本书的贡献有两点：第一，它补充了代表法、议事规则。这突出体现于它明确了人大代表到底可以就哪些事项质询“一府两院”。根据编写者的概括，人大代表可以就8个事项质询“一府两院”[5]。 第二，它表明了编写者的明确态度：“作为人大代表或人大常委会组成人员，要充分认识人民代表大会会议或人大常委会会议上对某些不满意的问题提出质询案的重要性和必要性，本着对党、对国家、对人民负责的精神，珍惜人民赋予的权利，勇于开展质询和询问。在质询和询问中，既要有勇气，又要有韧劲，凡是应该质询和询问的问题，不仅要及时提出，而且要抓住不放，一追到底，不达目的，决不罢休。”[6]

提出正确的导向，是这本书的另一个特色。人大代表工作特别需要正确的导向。原因有两个：第一，法律虽然有了正确的规定，但具体如何理解，人们有分歧。在有的问题上，法律的规定本身是否正确，人们就有不同看法。第二，法律缺乏规定，但实践中出现了探索，而对这些探索怎么看，仁者见仁，智者见智。作为一本旨在指导人大代表如何工作的实用性读物，其主张一定要正确，否则势必引起混乱。如果编著者不是简单抄录法律、讲话，而是以自己的思考和认识来形成正确的导向，那就更为难得。这本书以编写者自己对若干问题的阐释，构成了正确的导向，因而价值倍增。

例一，关于代表工作的激励和约束机制。编写者批评了四种现象，其中之一是，对出色履职的人大代表，组织上没有精神鼓励和物质褒奖。对此，编写者主张：“在强调代表奉献的同时，要实行一定的激励措施，解决履行代表职责突出的代表的特殊津贴和授予荣誉称号问题……”应该说，采用这种措施，才能激励广大人大代表争先恐后地履职，同时又解决那些出色履职的人大代表的后顾之忧。之二是，有些代表，“尤其是担任领导职务的代表，很少参加闭会期间的代表活动，也未见受到相应的约束……”对此，这本书提出：“在提倡代表大胆工作，积极监督的同时，也要强化选民或选举单位对代表的监督。” 鲜明地主张强化选民或选举单位对担任领导职务的人大代表（人称“领导代表”）的监督，这是十分必要的。目前，人们对领导代表的履职表现总体上评价不高。那么，应该怎样对待领导代表呢？现在，不少人要求减少领导代表在人大代表中的比例。一些地方的人大代表选举中已经采纳了这一要求。据悉，第十一届全国人大代表选举也在推行这一主张。我赞成这种改革。不过，这种改革是有限度的；我们不大可能完全禁止领导干部兼任人大代表。所以，最终仍然需要通过监督，改善领导代表的履职表现。如果能通过监督促使领导代表在履行人大代表职责方面也先干一步，普通代表必定会纷纷跟进。

例二，关于完善人大代表选举制度。人大代表选举不但要实现形式正义，而且要实现实质正义。实现形式正义，即完全采用普遍、平等、直接、秘密的选举原则，做到程序公正。实现实质正义，则指由选民与候选人自主行使其选举权和被选举权，双方通过合意而决定选举结果，或者说使选举结果最大限度地接近选民和候选人双方的真实意愿[8]。现在，人们在继续要求推进选举的形式正义的同时，对争取选举的实质正义的关注日益增强。关于究竟是否应该由候选人充分向选民阐述其任职承诺的争论就表明了这一点。对这个焦点问题，这本书鲜明地提出：“积极创造条件让候选人有机会将自己的主张和见解向选民表述，由选民考察其素质，并通过多种途经引导群众，依法履行好自己的职责，把那些政治素质好、主人翁意识强、议政能力及文化水平高的人选进国家权力机关。”[9]显然，这样的主张才有助于实现人大代表选举的实质正义。

例三，关于人大代表是否应该自主投票。议员在投票之际，究竟该怎样处理本党的要求、选民的要求或利益、议员自己的政见之间的矛盾，这历来是代议制运行及代议制研究的一个基本问题。各国因政体、政党制度的不同，对该问题的解答各有特色。比较起来，我国人大代表所承受的压力最小。第一，我国选民目前还是沉默的群体。县乡选民要求他们选举的人大代表如何投票的事例绝少出现；选举单位还从来没有要求他们选举的上级人大代表如何投票。所以，对选民或选举单位这一头，人大代表只需要自己思量如何维护他们的利益。第二，我国政党对人大代表的纪律适用范围小。其一，各民主党派在人大内部并不以政党为单位活动，因而它们不会用党纪要求各自的人大代表如何投票。其二，共产党对党内人大代表有党纪要求，但党纪适用范围要比西方不少国家的小得多。对法案、决议案的表决，党组一般不规定口径；甚至对预算案如何投票，就我所知，党组也不硬性规定。所以党内人大代表完全可以自主决定如何投票。那么，如果我国人大代表不自主投票的话，问题出在哪里呢？我认为，问题出在我国社会习以为常的看领导的态度办的潜意识。应该呼吁人大代表克服这种潜意识。故而，这本书的下述导向就是十分可取的：“……进行表决时，一要坚持人民群众利益；二要坚持实事求是；三要敢于表明自己的态度，要么赞成，要么反对，要么弃权，不能采取不负责的躲避态度。总之，人大代表必须按照自己的意志进行投票表明态度，不能随声附和，更不能看少数人眼色行事。” [10]

例四，组织特定问题调查委员会。这是宪法和法律、议事规则再三规定人大及其常委会可以作为，但实践中各级各地人大却通常不作为的又一问题。从逻辑上推论，导致这个状况的原因可能有两方面：一方面，有权提出组织调查委员会议案的各个主体不作为；另一方面，虽然有权主体提出了此类议案，但主席团、委员长会议或者主任会议决定不提请大会全体会议或常务委员会审议，或者此类议案被大会全体会议或常务委员会否决。遗憾的是，迄今还没看到对这个重要问题的实证研究。不过，人大代表很少提出组织特定问题调查委员会的议案，这样说似乎并不冤枉他们。现实中，其实有大量问题急需各级人大及其常委会组织调查委员会调查。那么，怎样才能顺应形势并落实宪法和法律的规定呢？显然，如果人大代表积极提出组织特定问题调查委员会的议案，局面就易突破。为此，既需要告诉人大代表技术方面的知识，即他们可以就哪些事项要求人大组织特定问题调查委员会；更需要给他们正确的导向，即到底该不该在组织特定问题调查委员会方面积极作为。这本书在这两方面都有贡献。编写者们告诉人大代表：“至于什么问题可以引起特定问题调查，法律上也没有明确规定。这就需要人大代表根据社会生活中人民群众关心的重大社会问题作出判断。特定问题调查可以是受人大监督的人民政府、人民法院、人民检察院的某项问题、工作，也可以是受人大监督的国家机构领导人员等的重要问题，一般是有比较严重的、影响较大的工作失误、渎职、违法等问题时，才启动特定问题调查。” 这个观点符合人们对特定问题调查的惯常理解。更可贵的是，这本书告诉人大代表：“总的看，特定问题调查方式的运用在地方人大监督实践中是相当少的。但这并不能说明地方人大监督工作所面临的形势尚不需要运用特定问题调查这种监督方式，更不能表明特定问题调查权在县以上各级人大中是可有可无的。恰恰相反，组织特定问题调查委员会作为一种较为刚性的监督手段，正是保证人大依法行使职权，树立人大作为国家权力机关的权威，改变监督工作软弱状况，强化监督职能所必须的，也是监督某些复杂疑难事宜的重要手段。”[11]

最后，我们还应看到，这本书富有理论意义。该书定位为人大代表的实用读物，然而，它的价值并不限于实践。我国人民代表大会制度的特色在于它以兼职人大代表作为整座大厦的基础。不过，特色并不等于优势。只有把特色转化为优势，人大制度才会稳如磐石。从代议制研究的角度看，人大代表制度需要解决一系列难题：第一，履职时间短暂而职责却很繁重的矛盾。人大会议期间最短的只有两三天，最长的不过10余日。然而，人大代表在如此短暂的会期，却必须履行繁重的职责，如审议和表决“一府两院”工作，审议和表决预算，审议和表决其他重要议案，甚至包括法案。当然，如果走过场，谁都能对付这些职责。但是，走过场不利于人民当家作主。所以，人大代表必须在短暂的会期内，高质量地履行其繁重的职责。这才是矛盾。闭会期间，人大代表担负的职责更繁重，但法律所保障他们的履职时间至多20余日。这是更棘手的矛盾。那么，有什么良策破解这两个矛盾吗？第二，人大代表经费紧张，但职责却很繁重，而且对人大代表工作质量的要求越来越高。这主要指闭会期间的情形。各级人大代表在闭会期间的经费最多的似乎不到每人每年4000元，少的仅有千元左右。但是，法律要求人大代表在闭会期间必须完成的职责就很多；在这之外，选民还在不断要求他们提供更多帮助；各级人大常委会定期考核他们的履职表现，而且不断提高质量要求；此外，那些责任心极强的人大代表还在不断给自己加码。按照常理，这么点经费根本不足以完成那样多那样难的任务。例如，现在人大代表提交议案，案据、案由和方案必须俱全。有的人大代表为了写出高质量的法律案，就花费了10万元。那么，人大代表是怎么在经费如此紧张的条件下完成其繁重的职责的呢？这是必须解答的第二个难题。第三，人大代表怎样学会履职所需要的那么多知识和技能？由于缺乏代议制传统，人大代表上任之初，普遍缺乏履职知识和技能。现在，每届人大代表的更换率又提到百分之六十以上。因此，这么高比例的人大代表上任之际，既缺乏必要的知识准备，又没有一点经验。怎么办？这是必须解答的第三个难题。第四，在选举法尚不注重选举的实质正义的情况下，怎样实现选民对人大代表的监督？促使人大代表表达和维护选民利益的最有效办法是强化选民对人大代表的监督，而选民监督的有效程度又必定与选举实现实质正义的程度成正比，就是说选民越是能不再选举表现不佳的人大代表，他们对人大代表的监督就越有效。然而，我国选举法目前还没正视选举的实质正义问题；它虽然规定了罢免制度，但按通常的理解，罢免还只适用于违法乱纪的人大代表。选民对履职表现不佳的人大代表还很难罢免之，或不再选举之。既然如此，选民对人大代表的监督能有多大效力呢？这是必须解答的第四个难题。第五，在被动选举的情况下，如何激励人大代表的责任意识？我国人大代表的时间和经费等保障差，选民对人大代表的监督还缺乏效力。客观条件既然如此，就特别需要人大代表有强烈的责任意识。否则，他们怎么会积极履职呢？一般地，自我激励最能增强人大代表的责任意识，而制度应该从选举环节开始，就调动候选人激励自己去当好人大代表。但是，我国的选举法不承认自荐候选人；组织提名和选民或代表联名提名过程中，被提名者一般是被动接受提名。那么，能用哪些手段激励被动选举的人大代表积极履职呢？这些手段的效力有没有限度？这是必须解答的第五个难题。诸如此类之所以被称为难题，是因为按照西方的代议制理论和经验，这些问题按我们给定的前提都无法解决。所以，如果我们解决了这些难题，那么我们的代议制理论才能服人，并突破西方代议制理论的局限。可见，建设好人大代表制度，具有巨大的理论意义。然而，要完成代议制理论创新，不但需要坚定的信念，而且需要足够的智慧，还需要艰辛的努力。这本书整理和归纳了人大代表制度建设的进步，而这些进步意味着我们正在逐步接近人大代表制度难题的破解和代议制理论的创新。

注释：

[1]《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》。

http://www.china.org.cn/chinese/zhuanti/rdzd/646528.htm.

[2]这本书第五章的提法是“审查”工作报告；代表法的提法则是“审议”议案和报告。两相比较，“审议”更为可取，因为它正确表达了下述意思，即此时人大代表对议案和报告要履行的职责分为两方面，一是审查，二是议论即发表意见。显然，第二方面才是关键。如果人大代表对议案和报告只审而不议，那就是失职。

[3]这本书把表决列为审议程序的最后一环。然而，审议和表决属于性质不同的两种行为。审议指发表意见，包括修正案；表决则指对人大代表发表了各种意见，包括被修正后的议案文本作出通过或否决的决定。所以，还是应该将表决与审议并列。

[4][5][6][7][9][10][11]王伊景、朱仁显主编：《履职智慧与制度规范：人大代表履职程序设计》，厦门大学出版社2007年10月出版，第40~41、114~115、119~120、18、36、44、132页。

[8]参见蒋劲松：《论人大代表选举的合意性质》，载《中国人民大学学报》2007年第5期。

（作者系中国社会科学院政治学所研究员、深圳大学当代中国政治研究所研究员）