人大代表建议、批评和意见法律问题探析

□ 阎 锐

人大代表对各方面工作提出建议、批评和意见，是代表履行职务过程中经常采用的方式之一。近年来，人大代表提出建议、批评和意见的积极性很高[1]。 从实践情况看，人大代表的建议、批评和意见在为百姓排忧解难、密切政府与民众之间的血肉联系和促进政府改进工作作风、提高依法行政水平等方面都发挥了积极的作用。与此相关，办理代表建议、批评和意见的机关不断创新代表建议办理方法，如实行代表建议统一交办制度、加强与代表的沟通、实行跟踪办理、健全督办制度等，使得代表对办理工作的满意度逐年提高[2]。但是，仍有一些机关在研究处理代表建议、批评和意见过程中存在“重态度，轻结果”的现象，有的代表建议、批评和意见本身也存在质量不尽如人意的现象。为此，本文拟从法律角度对代表建议、批评和意见制度的由来、性质、效力等进行研究，以期对如何切实发挥法律规定的代表建议、批评和意见制度的应有功能，提供更加丰富的视角。

一、代表建议、批评和意见的法律起源

在我国法律中最早出现人大“代表提出建议、批评和意见”，是1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》。该法第二十一条规定：“全国人民代表大会代表向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由全国人民代表大会常务委员会的办事机构交由有关机关、组织研究处理并负责答复。”在此之前，1954年通过的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》中，并没有赋予人大代表提出建议、批评和意见的权利，只在第八条规定全国人民代表大会的代表“可以向全国人民代表大会提出议案”。1982年全国人大组织法特别赋予代表提出建议、批评和意见权利的考虑是什么呢？

经查阅，在习仲勋同志《关于审查四个法律案的几点说明》中提到，“过去，全国人大每次开会时，代表们都提出大量的提案。从内容来看，主要是对各方面工作提出的建议、批评和意见，涉及的问题很多并不属于全国人大的职权范围，大会不好通过实质性的决议，只能转交有关方面研究处理。按照草案的规定，这类意见今后还可以提出，只是根据实际情况，改为代表向大会或者常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见，由常委会的专门办事机构交有关机关、组织研究处理并负责答复。这样，代表过去提出提案的实际权力并没有减少，只是不再叫‘提案’。实际上，过去每次大会提案有几千件，一印就是好多本。大会通过前和通过后，代表都没法看，实际还是办事机构在办。现在不再作为提案由大会提案审查委员会提出笼统的处理意见并经大会通过，而直接由常委会办事机构交有关机关、组织研究处理并负责答复，处理效果不会比过去差。而且这样提出建议、批评和意见，不像提案要有3名代表附议，也不限于会议期间才能提出，不但简化了处理的手续，而且提出建议、批评和意见也更方便了。至于不叫提案，这是为了同现在规定的需要提请大会审议通过的、具有约束性的、代表提出的议案加以区别”[3]。 可见，在法律上，代表提出建议、批评和意见是从代表提出议案（以往称提案）中分化、剥离出来的，是将代表以往提出的不需要提请代表大会审议通过的议案改称为“提出建议、批评和意见”。

1982年全国人大组织法修改之后，1986年六届全国人大常务委员会第八次会议修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》时，也沿袭全国人大组织法的思路，将代表建议、批评和意见从代表议案中分离出来，另行作了规定，即将原第十四条修改为两条，第十七条规定了代表议案处理，第十八条规定“县级以上的地方各级人民代表大会代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复”，而“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见”，则由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。从法律条文表述看，全国人大组织法和地方组织法的规定主要规范了代表提出建议、批评和意见的处理程序。而到1992年通过《代表法》时，则着重从法律权利义务的角度，明确全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表享有提出建议、批评和意见的权利，代表法第十八条规定“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见”，相应的，该条将有关机关研究答复代表的建议、批评和意见，作为一项法定的义务，即“有关机关、组织必须研究处理并负责答复”。在国家层面立法的基础上，各地也从20世纪80年代开始，在地方立法中将代表议案和代表建议、批评和意见区别开来，如上海市1983年就通过的《上海市第八届人民代表大会关于处理议案和代表意见的暂行办法》，规定“向市人民代表大会提出的议案，必须是属于市人民代表大会职权范围需由会议讨论决定的重大事项”，“代表可以向市人民代表大会或者市人民代表大会常务委员会书面提出对本市市级国家机关所管理的各方面工作的建议、批评和意见”。

鉴上，可以总结出以下结论：自1982年始，人大代表提出建议、批评和意见就作为不同于代表议案的另一种代表履行职务的方式产生并运用至今，人大代表提出的不需要提请代表大会审议通过的对各方面工作的意见建议，就称为“代表提出建议、批评和意见”。

二、代表建议、批评和意见的法律性质

虽然人大代表的建议、批评和意见及其办理情况经常见诸媒体，但代表建议、批评和意见在法律上属于什么性质，无论学术界还是实务界对之讨论都不多。仅有的几种观点，将其定性为代表的“权利”、“职责（或职务）”，是反映意见的“形式”，是参加管理公共事务的“工作”，是“监督”各类国家机关的重要“形式”。如“是代表执行代表职务，反映人民群众意见和要求的重要形式”，“是参加管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的一项重要工作”，是人大代表“享有与普通公民不同的为国家权力机关组成人员所特有的建议、批评和意见的权利”[4]； “是全国人大代表经常性地参与国家事务和社会事务的管理，以及监督各类国家机关的重要形式，同时，不断地对各个国家机关提出建议、批评和意见是全国人大代表的职责之一，是对人民负责的表现”[5]；“是人民当家作主，管理国家事务、经济文化事务、社会事务的重要形式，也是畅通民主渠道，反映人民群众意见和要求的主要手段。代表对各方面工作的建议、批评和意见，既是对‘一府两院’工作的督促，也是一种支持”[6]。

分析来看，笔者认为，人大代表提出建议、批评和意见的法律性质可以归纳为：

第一，是法律赋予人大代表的权利。将代表建议定位为法律赋予代表的权利，这在代表法中已经有明确的表述。同时，由于人大代表是依照宪法和法律赋予的权利、规定的义务履行代表职务，因此，代表行使提建议、批评和意见权利的过程本身也是行使代表权利的过程。

第二，是法律赋予人大代表特有的监督权利。人大代表对各方面工作提出建议、批评和意见，是否属于对各方面工作进行监督，这是人大代表建议法律性质中最具有挑战性的问题。从文本规定看，我国现有宪法、全国人大组织法、地方组织法、监督法规定，人大及其常委会的监督权只能由各级人民代表大会及其常务委员会行使，而不能由其他任何组织或个人行使。据此，有学者提出，“不能说人民代表大会代表或者常委会组成人员可以行使监督权。依照法律，人民代表大会代表或者常委会组成人员可以向有关部门提出建议、批评和意见，可以参加视察，可以在会上发言、表决等。达到法定数量的代表和常委会组成人员有权提出监督性的议案。但是，他们都无权作出实质性的监督决定或采取强制性的监督措施，因而也不能说他们在行使监督权”[7]。从当代西方议会发展趋势看，“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职”[8]， 但对议员个人是否享有独立的监督权似也未见明文规定。人民代表大会监督权的行使，应当由人民代表大会及其常务委员会集体行使，这是人民代表大会制度的题中应有之义，问题是，这是否就意味着代表个人没有监督权？

从我国人大监督权的研究方法看，主要包括马克思经典研究、法律文本研究和治理方式研究3种。有学者指出，法律文本研究容易产生的一个倾向，就是对集体行使权力的教条理解，认为只有人民代表大会以及常委会才能行使监督权，代表个人以及各个专门委员会应该尽量不要与被监督者发生接触。“如果这样的话，人大及其常委会休会期间就失去了权力行使的主体”[9]。 还有学者建议将人大监督权改为人大监督职能，因为从实际看， 监督权的说法不能涵盖人大发挥监督作用的方式的多样性。人大发挥监督职能的方式是多种多样的，有些监督职能是通过人大集体行使职权的方式来发挥的。但是，也有一些监督职能不是通过人大集体行使职权的方式，而是通过其他方式发挥的，例如，一部分代表的质询、视察、评议等[10]。 笔者赞成这些分析，因为从我国宪法规定看，普通公民享有对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利，而人大代表是人民的代表，这样一个特定身份，决定了其不仅享有普通公民所享有的提出批评建议的监督权，更享有法律明确赋予其个人的、不同于普通公民的 “代表监督权”。虽然代表监督权不能等同于具有决策意义的“人大监督权”，但不能因此认为代表个人不享有对各方面工作提出建议、批评的监督权。

第三，是法律赋予人大代表特有的反映人民群众意见和要求的监督权利。按照代表法规定，人大代表“代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力”。从文本意义看，这表明在我国人民代表大会制度下，“代表既不代表某一个党派，也不是接受选民或原选举单位的强制委托，更不能仅仅凭自己的良心行事。在我国，全体人民的根本利益是一致的，各级人大代表履行代表职责的时候，首先应当反映全体人民的意志” [11]。因此，代表不宜就自己个人或者单位、亲属利益方面的问题以代表身份提出建议、批评和意见，而应当代表人民的利益和意志反映对各方面工作的意见和建议。这样做，实际上也就是代表人民参与国家和社会事务管理。

三、代表建议、批评和意见的法律效力

从上述可以看出，代表建议、批评和意见是从议案中分离出来的法律赋予代表的特殊监督权利。这种监督权的法律效力如何？

首先，人大代表的监督权，是基于人大代表这一特殊身份而产生的，即人大代表提出建议、批评和意见，在根本上是代表人民参与国家管理权，在内容上属于反映人民群众的意见和要求，具有国家公务性质。因此，代表意见、建议和批评“比一般公民的建议或者群众来信、来访等，更具有权威性，可以产生更为直接和有效的作用”[12]。 代表法等法律规定代表权利的同时，也明确规定“有关机关、组织必须研究处理并负责答复”。这就从法律上明确了代表建议、批评和意见，具有强制有关机关处理并答复的效力。从这个意义看，有些任职时间较长的代表甚至感到，代表建议件件有回复、件件有反馈，“提建议比提议案还管用”。

其次，从实际办理效果看，代表建议的法律效力并不如想象的权威。实践中对代表建议的处理经常出现这样的现象：具体承办人员办理态度谦虚，多次上门与代表沟通，但代表所提问题往往没有得到满意的解决，最后人大代表不得不看在承办人员“办理态度”上对办理情况表示满意[13]。笔者认为，这一现象产生的原因是多方面的，但与代表建议制度的定位具有密切的关系。因为代表建议、批评和意见并非经人民代表大会集体讨论后交由人民代表大会产生并向人民代表大会负责的机关研究处理，而是由办事机构直接交有关机关处理，是经办事机构在程序上支持的代表监督权，因此，在效力上很难与人大集体行使的人大监督权相比。由于信息不对称等原因，代表个人很难对某个政府工作部门的工作进行强有力的督促。如果通俗概括的话，可以认为代表建议、批评和意见的监督是比群众监督效力高、比人大监督效力弱的一种监督形式。

放宽视角看，实际上法律赋予人大的监督职能是很广泛的，如果人大代表认为通过代表个人的建议难以解决某些问题的话，可以选择启动更加有效、更加权威的监督形式，如与其他代表联名启动质询程序、提请权力机关启动集体监督程序等。

注释：

[1]如十届全国人大四次会议共收代表建议6511件。参见徐燕：《质量是金》，载《中国人大》2006年第10期。

[2]毛磊：《全国人大确定10项建议重点办理》，载《人民日报》2007年3月28日。

[3]《人大常委会工作文件汇编》，上海市人民代表大会常务委员会办公厅1984年编印，第113~114页。

[4][12]许安标主编：《人大代表行权履职百问》，中国长安出版社2005年版，第98~99页。

[5][6][11]《中华人民共和国全国人民代表大会组织法释义》，载孙琬钟主编：《中华人民共和国法律释义全书》，中国言实出版社1996年版，第147、295、290页。

[7]蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第369~340页。

[8]【美】威尔逊著：《国会政体》，熊希龄译，商务印书馆1986年版，第167页。

[9]杨雪冬：《地方人大监督权的三种研究范式》，载《经济社会体制比较》2005年第2期。

[10]张炜著：《人民代表大会监督职能研究》，中国法制出版社1996年版，第8~10页。

[13]张文凌：《建议无法落实挫伤人大代表积极性》一文中提到，某省某年办理代表建议、批评和意见的报告中称，建议所提问题已经解决或基本解决的占承办总数的29.8％，正在解决或列入计划的占46.6％，受条件限制或其他原因需以后解决的占12.6％。报告同时指出，目前有关单位仍然存在着对建议办理重答复、轻落实的现象，一些承办单位缺乏必要的联系沟通和协调配合，办理工作在人员、素质和信息化建设等方面与实际需要不相适应。参见《中国青年报》2007年2月7日。

（作者系华东政法大学2006级博士研究生、上海市人大常委会法工委干部）