衡阳中院报告从否决到“闯关”成功的思考

□ 丁爱萍

湖南省衡阳市临时召集人民代表大会会议，审议在2007年1月24日市十二届人大五次会议上被否决后修改了的市中级法院工作报告。据悉，会议以举手表决的方式，全票通过了市中院工作报告。

此前3个多月，衡阳中院竟被人大代表斥为“有法不依，司法不公；判人情官司，谁有钱帮谁；法院领导开茶楼；法院门难进、脸难看、事难办”。这样的批评对以公正裁判为宗旨的审判机关来说，极为严重。法院工作报告因赞成票未过应到代表的一半以上，未能获得通过。两天后，衡阳中院大张旗鼓面向全社会开门整顿：先后征求600余人次市人大代表意见，查出6个方面的主要问题，复查群众不满意案件88件；再审案件7件，纠正执行不当、不快案件12件；查访违法违纪线索12条，立案8人，7人受到处分，2人开除党籍、公职，1人立案侦查；建立健全了45项规章制度，规范司法行为，防止司法不公。

人代会上否决法院工作报告是法律赋予人大代表的职权，无可厚非，也绝非仅有衡阳。此前2001年2月14日辽宁省沈阳市十二届人大四次会议上，沈阳市中院工作报告未获通过，开创了人大否决法院工作报告的先河，一时成为轰动性新闻。法院报告被否决后如何处理，由于法律没有程序性规定，也没有先例可循，大会主席团一时茫然无措，当日紧急召开会议，仓促作出责成“市人大常委会对市中级人民法院报告继续审议，并将审议结果向下次人民代表大会会议报告”的决定。殊不知，这一决定与法律相悖，人大常委会无权审议本应由代表大会审议的本级人民法院的工作报告。经请示省人大常委会，省人大常委会请示全国人大常委会，2001年4月初，沈阳市人大常委会决定，市中院工作报告未获通过已成既定事实，无须重新审议；但市十二届人大五次会议将要听取审议市中院的整改情况。2001年8月9日，沈阳市在当年召开第二次人代会——市十二届人大五次会议审议通过市中院整改工作报告，以此解决法院合法性危机。

实事求是地说，沈阳市中院工作报告未获通过，应是意料之中，因为此前该法院正副院长等3名领导成员违法乱纪被查处，此种情况下，法院的工作如果得到人大代表的一致肯定，未免滑稽，对人民代表大会制度无异于一种亵渎。正因如此，“沈阳地震”不可复制。相对而言，衡阳市中院报告被否决则充满偶然性和戏剧性，一波三折：报告表决之前，会议主持人问大家有没有意见，一刘姓代表答“有”，“整个会场立即骚动起来”。稍后会场响起热烈掌声。刘代表提出了6条尖锐意见。当他说完“如果这样的报告通过了，我们还是什么人大代表”这句话时，全场掌声雷动。接着，一位代表提了一个关于表决器的意见。随后对中院报告进行举手表决，反对票36票，弃权票45票。本来前4个已通过的报告用“478（总票数）-反对票-弃权票＝赞成票”方式计算结果。按上述计算方法赞成票应为397票，大大超过应到代表的半数，报告通过也就顺理成章。这时，一些代表对计票方法明确表示反对，要求清点赞成票，如赞成票不过半数就不能算通过。于是，主持人同意进行第二轮投票。这次投票结果是反对票43票，弃权票61票，赞成票174票。赞成票未过半数，中院报告未获通过。

我国宪法和法律规定，“一府两院”由人大产生，对人大负责，受人大监督，每年向本级人大报告工作。这种架构，基本上体现了民主政治框架下权力机关决定行政和司法机关的合理体制。人大适时、果断地行使监督权，不仅是依法正确行使法律和人民所赋予的权力的必然要求，而且也是对人民认真负责的一种具体体现。人大否决法院工作报告，体现了人大代表高度的政治责任感，不再把人大当作“橡皮图章”和“表决机器”，履行监督权力不再“犹抱琵琶半遮面”。值得称颂的是，衡阳人大否决中院工作报告表决程序合法，无外力干扰。毋庸讳言，随着民主法治的进步，人大监督将会更加到位刚性，工作报告未获通过不足为怪。检视衡阳人大否决法院报告的前前后后，个中问题值得思考。

一是“一府两院”报告被否决后怎么办。2001年沈阳市中院报告历史性地未获人大通过，以至于大会主席团无法可依、无章可循，错误作出“市人大常委会对市中级人民法院报告继续审议，并将审议结果向下次人民代表大会会议报告”的决定。由于有前车之鉴，此次衡阳当次大会主席团并没草草作出违法的决定。而是依据代表法第二十二条之规定“代表有权依照法律规定的程序临时召集本级人民代表大会会议”；地方组织法第十一条“经过五分之一代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议”之规定，依据法定程序于3个月后临时召集人代会，并且“五脏俱全——设有包括秘书组、会务组、生活组、组织联络组、保卫组、宣传组、信访组等7个小组的秘书处，并由68人组成的大会主席团”。不同的是，这次大会只有一个议题，审议院长罗安荣所作的中院整改后的工作报告。一些公众顿生疑云，这次会议上作工作报告为同一人是否合适？其实，此种质疑并无任何依据，法律并没规定报告未通过，应当承担什么后果，人大有何法定权力和措施。窃以为，从民主精神观照，法定行政机关、审判机关、检察机关向人大报告工作，实质是体现人大作为国家权力机关的权威和统领地位，那么，“一府两院”工作报告被否决，必须承担如负责人辞职、领导集体改组、针对人大指出的问题进行整改，在一定期限内继续审议，等等。只有这样的制度设计，才称得上是完备的制度，有益于人大监督的刚性到位，强化人大的权威地位，使民主得到实质保障。全国人大内务司法委员会委员应松年教授认为，“人大代表否决被监督对象的工作报告，是因为对他们的工作不满意，不是因为工作报告的文字不够漂亮或作报告的人口才不好。”在他看来，如果被监督机关的工作报告没有被通过，应该立即成立“特定问题调查委员会”，启动调查程序，要弄清为什么报告没有被通过，原因是什么，应该怎么改正。如果是领导人的责任，领导人应该引咎辞职。

二是代表缺会“缺失”了什么。此次“衡阳事件”的发生，一些公众为衡阳中院鸣不平，是因为在40％人大代表没有与会的情况下，赞成票数要过应到代表半数本身就埋下悬念。人大代表是国家权力机关组成人员，是人民代表大会的“细胞”，代表人民行使管理国家和社会事务的权力，是职务，不是荣誉。每年一次的人大会议，是人大代表履行神圣职责最庄严的时刻，其间若非卧病在床，或因难以抗拒的特殊情况，代表都应该想方设法克服困难，准时赴会，认真开会履职，不负选民的重托。代表大量缺席，不可避免影响人大功能的正常发挥，损害了人民当家作主的人大制度本质。如果缺席代表数达到一半，依据法律将导致会议无法举行。因此，代表大量缺席人大会议，表面上看是一个会风的问题，但实质却折射出深层次问题，缺失的是科学遴选代表机制和代表依法履职的各项具体制度。

三是报告被否决才整改是否有损权威。据一位代表回忆，小组讨论法院工作报告时，一位王姓代表在召集人“还是谈谈吧”劝告下，忸怩再三才勉为其难表示“那就谈点吧”，揭露了“司法不公”的一件案子，算是放了一炮，会场上响起了掌声，引起了共鸣，之后一些代表也提出了意见。至于刘姓代表为什么把意见留在报告表决之前才提，窃以为，他认为在小组审议发言时是提了白提，不会引起法院重视痛定思痛整改。事后证明，这种担心绝非庸人自扰，报告被否决后，“相关人士”振振有词，认为这是代表“挟私报复”，让人匪夷所思。

四是表决方式如何更体现民主。人代会上，大会决议的表决方式法律没有明确规定。现实各级人大表决决议一般采取举手、电子表决等方式。或许衡阳否决法院报告“事出有因”，中院也或多或少感到几分委屈。不争的事实是，会议上相当一部分人大代表是在没有电子表决器的情况下，对一位代表在会场上振臂一呼公开响应，举手投了否决票、弃权票，充分说明代表敢于公开自己的观点，不负人民重托。“哪里有电子表决器，哪里的反对票就多。举手表决，几乎都是全票通过。”2002年1月，全国人大常委会副委员长成思危在北京大学光华管理学院新年论坛上一番话，当时无不让人信服。然今非昔比，5年之后发生在衡阳的一幕，从一个侧面见证了我国民主法治的渐进。我们有理由相信，民主法治是人类文明进步的永恒追求，历史潮流滚滚向前，势不可挡。

（作者单位：湖北省人大常委会研究室宣传处）