城市安全与和谐法制建设

——关于“烟花爆竹管理”禁与放的立法思考

□ 宋 箐

烟花爆竹是易燃易爆危险品。逢年过节的烟花爆竹燃放安全，已关系到国家财产和人民生命财产安全，关系到城市的有序管理与治安维护。因此，自1992年3月19日广州市人大颁布《广州市销售燃放烟花爆竹管理规定》，首次以法规的形式明确了在特定区域内禁止任何单位和个人燃放烟花爆竹以来，根据网上的统计数字显示，全国先后有281个城市对燃放烟花爆竹作出了禁止性规定[1]，且大多集中在1992年至1995年间。

不过，自“禁放令”实施以来，质疑声不断，“禁”与“放”的争论势均力敌，鞭炮声也在全国各地此起彼伏，从未停歇。绝对的禁止规定与绝对的禁而不止的现实反差，让生效的法规陷入了尴尬境地，也让立法者难以从容应对。于是，自2002年起，“解禁”的热潮开始涌现。截至2005年底，全国已有200多个城市对燃放烟花爆竹放开了限制。而在31个省会城市中，已经有8个城市完全放开，15个城市有条件限制燃放，还有8个省会城市禁止燃放[2]。 到了2006年，改禁为限的城市仍在不断增加。2007年，河南郑州、洛阳，湖北武汉、荆州，广西南宁、柳州、桂林，江苏常州，福建福州、南平、漳州、莆田，山东济南等多个城市也加入了开禁行列。

应当说，从传统的思维角度入手，涉及城市安全的事项，一般会以政府的行政强制管理手段来加以调控，制定禁止性行为的地方性法规就是常用的一种形式。但在有效规范燃放烟花爆竹行为的问题上，这一形式的采用显然对大多数城市而言不是最佳方案。上述数据显示的各地立法“自行倒戈”，就是最好的说明。笔者认为，“禁放”的立法是为了城市安全，“解禁”的立法是为了社会更和谐，由“禁放”到“解禁”的转变，是立法选择科学性的转变，它体现了“维护城市安全”与“建设和谐法制”的协调统一途径。本文中，笔者拟通过立法作为一种公共选择的视角，选取北京和上海两个城市关于烟花爆竹燃放管理的法规制定实践为例，提出和谐法制建设中，立法者在立法选择时应兼顾各方利益、正确对待民意及深化民主意识的建议。

一、公共选择理论与立法的关系

公共选择，是与市场中的个人选择相区别而言的。它是指人们通过民主政治过程来确定公共物品的需求、供给与产量，是把个人选择转化为集体选择的机制，其结果取决于联合的、集体的决策行动[3]。 法律作为一种具有普遍适用性的制度，是一种公共物品。而法律的生产过程，也即立法本身，就是一个公共选择的过程，不完全是立法者基于理性进行的制度设计过程。

公共选择理论的基本分析方法之一就是“经济人”行为假设，即认为政治领域与经济领域一样，不论是政治家还是平民百姓，参与者都关注和追求自己的利益。因此，在与公众有关的决策中，实际上并不存在“根据公共利益进行的选择”，而只是各种特殊利益之间的“缔约”过程[4]。 这一理论的政策结论是“政府政治失灵理论”，其认为矫正的方法是在研究“政治秩序和制定政治决策的基本规则”层面上。这一基本规则主要包括三个观点：一是规则决定政策；二是选择规则的标准是一致同意；三是决策过程比结果重要[5]。

公共选择理论的分析是以西方民主政治体制和经济制度为基础的，并不能完全借鉴到中国的政治体制中。但其所提供的认识立法过程的视角，却是可以拓宽我们的思维，加深我们对立法问题的理解。这就是，从公共选择的视角看，法律作为一种公共物品，其所具有的普遍适用性，其实是经济学理论上公共物品区分私人物品的基本划分标准——非排他性的特征体现。这一特征决定了一项制度或者行为规则，其约束力是针对不特定的多数人的。因此，好的制度全社会受益，不好的或者低效率的制度，不论是否同意或者认可它，全社会都没有选择不予适用的权利。有鉴于此，规则的选择和论证的过程就尤显关键。在立法领域中，这就体现在立法主旨的科学选择和论证过程。这也将是笔者进行实例分析的切入点和提出改进建议的对象。

二、实例分析

限于篇幅，笔者仅选择了北京和上海两个城市关于烟花爆竹管理立法中立法主旨的选择与决策的过程来加以分析。

北京曾是“全面禁放”的典型代表。不单因其在1993年制定的《北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定》中明确了“市人民政府应当采取措施，逐步在本市行政区域内全面禁止燃放烟花爆竹”的原则（第四条第四款），而且从该法规的通篇条文看，关于“开禁”的特别规定仅限于“国家及本市庆典活动燃放礼花”（第十条），完全排除了特殊节庆日燃放烟花爆竹的可能。因此，1993年的法规选择的是“全面禁放”的立法主旨。这在1993年10月北京市十届人大常委会第六次会议上，内务司法委员会所作的《关于〈北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定〉（修改草案修改稿）的说明》中有明确表述：“在法规上规定这一内容，将有助于推动各方面做好工作。同时，只要工作措施得力，市区禁放有成效，在广大市民普遍接受的情况下，全市禁放是可以做到的。”

而在决策的过程中，北京市人大主要是对全面实施禁放的条件进行了多方论证：1.草案在上常委会审议后，并未在当次常委会上通过，而是在会后发布了征求市民意见的公告，为期一个月，通过设立市民意见征集组、直通电话等方式，广泛听取群众的意见。在对高达95.9%的回收率的反馈意见进行统计后的结果显示：赞成禁止燃放烟花爆竹的84.6%，反对的13.2%，有保留或者态度不明朗的2.2%。而在以来信、来电方式反映意见的市民中，赞成禁放的占75%，反对的16%，持保留态度或者态度不明朗的占9%[6]。显而易见，大多数市民赞成禁放。2.对“禁放区域”的规定，立法部门作了专门的统计调查。在此基础上，鉴于城乡结合部地区80%的居民对禁放工作表示赞成和支持，因此，这部分地区被划入了禁放区。同时，考虑到远离市区的农村地区，禁放缺乏群众基础，执法力量也尚欠缺，为此，未将农村地区列入禁放区域。3.预见到禁放规定与传统习俗的背离，特别增加了“宣传教育”的条款（第三条），并将法规的施行日期推迟到了年末（12月1日），与法规通过的时间相距近2个月（10月12日通过），给予必要的时间开展广泛的宣传教育工作。

尽管如此，这一规定的执行并不尽如人意。来自2004年北京市公安局治安管理总队的统计数字表明：从腊月三十下午5时至正月初五下午3时，全市共接报火警818起，其中烟花爆竹引发的火灾282起，占火灾总数的34.5%，是2003年同期的两倍还多。仅除夕夜，全市就接火灾报警444起，因燃放烟花引起的火情172起，这三个数字均比上一年同期有大幅增加。而从执法情况看，从2003年10月至2004年2月2日，全市各级公安机关通过加强对各进京路口的查控力度，共查获违禁案件720起，比上一年同期上升147%；处理806人，比上一年同期上升120%；收缴销售价值314万余元的非法、伪劣、超标烟花爆竹，比上一年同期上升了100%[7]。在2004年的元旦、春节期间，北京市还组织发放了各种禁放宣传材料403万余份，悬挂禁放横幅5千多个、张贴禁放标语3万多条。为引导市民到非禁放区燃放烟花爆竹，市公安局在非禁放区补建了1008处烟花爆竹销售网点，新增了52处烟花爆竹燃放点[8]。即便如此，爆竹声与禁放令仍是结伴而行。实践效果与立法主旨和在决策论证中显现的支持率相去甚远，这即是北京禁放时的现状。

2005年，在禁放规定实施了12年以后，北京市人大废旧立新，通过了《北京市烟花爆竹安全管理条例》。这一次，它选择了“限放”的立法主旨。即与原规定相比，放宽对燃放烟花爆竹的时间和地点的限制。具体而言，从燃放时间上看，原法规规定，在禁放区全年禁止燃放烟花爆竹。而新条例则在第十二条明确了“农历除夕至正月初一，正月初二至十五每日的七时至二十四时，可以燃放烟花爆竹，其他时间不得燃放烟花爆竹。”从燃放地点看，原法规规定城八区为禁止燃放区。新条例则作出了“本市五环路以内的地区为限制燃放烟花爆竹地区”的规定。

决策者由全禁到限禁的这一转变，同样经过了决策过程的论证，这体现在条例草案说明中的一组数据中：根据市社情民意调查中心、城八区调研情况及“首都之窗”政府网站的统计结果，赞成在春节期间有限度燃放烟花爆竹的人数分别占了调查总人数的92.4%、62.7%、69.6%。由此可见，本市大多数市民对修改禁放法规是持赞同态度的[9]。不但如此，在法制委员会的审议结果报告中，还详细阐述了就限放时间和限放地点召开的立法听证会的结果，并明确指出：“禁放”还是“限放”问题虽然不是本次立法听证会的听证事项，但16位陈述人中有5人在发表意见时主张北京市应当坚持“禁放”，并加大执法力度，有1人主张全面放开。据此，新条例的出台，仍是顺应了民意的要求，在尊重燃放烟花爆竹的传统习惯、保障他人休息权利及降低执法成本等多种因素的考虑下，有条件地放开了燃放时间。

新旧法规相互比照后，不难发现，立法主旨的不同，其实是规则选择的不同。旧的规定选择了“支持全禁一方利益”的规则，而新的法规选择了“兼顾禁与放各方利益”的规则。如前所述，公共选择理论关于“政治秩序和制定政治决策的基本规则”中第一个观点即是“规则决定政策”。这一实例即已说明之。
上海是“限放”的典型。它的条例是以市政府的规章为基础制定的，其立法主旨是“疏堵有序，禁放结合”。这主要体现在关于“禁放区域”、“解禁条款”的表述上：其一，划定禁放区域是以点为主，面为辅。主要是对特定“场所”作限制，面上仅明确了“内环线以内禁止燃放烟花爆竹”，完全不同于北京市的区域划线规定。其二，关于解禁条款的规定，明确了节日期间的例外性，并将解禁的时间、区域授权于市政府决定，具有较强的灵活性。

关于这一决策过程的论证，可追溯到市政府规章制定后的实施过程。据考证，上海市政府对燃放烟花爆竹的管理，也曾经历了一个由“全面禁止”到“禁放结合”的过程。第一道禁令下达于1988年底，规定“自1989年1月1日起，严禁在中山环线内燃放鞭炮”。但颁布后即遭遇了现实的反弹：1989年2月15日除夕，上海市各级部门调动2万多名宣传执法人员，派出70多辆专用宣传巡逻车，劝阻了6600名燃放烟花爆竹的违禁人员，处罚了114人。当晚，上海共发生火警、火灾56起，其中因燃放烟花爆竹引起的火警、火灾34起，中山环路以内11起，环线以外23起[10]。根据这一情况，1990年底，市政府进一步采取了强化统一经营、限量销售、严厉打击非法销售烟花爆竹活动的措施，并首次明确规定了烟花爆竹燃放实行责任保险制度，所有合法的烟花爆竹必须进行保险。但即便如此，禁放的实施效果仍不理想。政府部门为此加大了调研力度，并从尊重现实的角度出发，在1993年1月2日，对规定作出了调整，将环路内禁放“一刀切”的做法改为限时限地燃放，并适当放宽了烟花爆竹的燃放范围，仅规定南京路等6条主要马路和静安寺等主要商业区为禁放区。1994年，上海市政府又在更大范围与更详尽的调查基础上，提出了《上海市烟花爆竹安全管理条例（草案）》，把对烟花爆竹的管理上升到了法规的高度，并最终确定了“禁放结合”的立法主旨。

事实证明，“禁放结合”的规定兼顾了各方利益，与实际相符。从实践情况看，1994年当年，进入上海市场的烟花爆竹总量即从1200万元减少到了900万元，品种从343种减少到了200种[11]。而关于燃放烟花爆竹的情况，同样以2004年春节期间为例，根据消防部门的统计，从1月21日（大年三十）零点到1月27日零点，上海因燃放烟花爆竹导致的火灾为284起，郊区有一人因燃放非法爆竹致死，6家大医院共收治烟花爆竹致伤人员28人。这些数字与往年相比，变化不大。且与1600万人口和7000万元的烟花爆竹销售金额相比，造成的事故发生率是低的[12]。上海对燃放烟花爆竹的管理，趋于良性循环。

三、几点思考与建议

（一）关于立法主旨的选择，既应尊重客观规律，又应兼顾各方利益

上述两例相比较，在立法主旨的选择上，北京经历了一个政府利益主导向尊重并体现各方利益的转变过程。上海则在立法之时，就强调了各方利益的兼顾。

北京在1993年明确的“全面禁放”原则，与其政府利益本位的意识分不开。正如北京市公安局在该法规草案说明中表示的：“北京是首都，禁放成功与否，事关首都的荣誉与法制尊严，对全国也会产生较大影响。为此，我们按照对燃放烟花爆竹不禁则已，要禁则必须坚决禁住的指导思想，提出了对禁放工作由政府组织实施，公安机关具体负责落实”[13]。不但如此，2000年，北京市政府还提出了“要把禁止燃放烟花爆竹同北京市申奥工作密切结合起来，决不能因禁放工作出现问题而影响到申奥。”当时的北京市政府副秘书长任殿华为此与全市18个区县的负责人签订了《北京市禁止燃放烟花爆竹工作责任书》，将禁放工作执行的情况与领导干部的政绩考核紧密结合起来，提出对禁放不力出现严重反弹的区县要依据有关规定追究领导责任[14]。因此，即便在已实施的7个年头中违禁行为愈演愈烈，且2000年的违禁行为出现反弹（火警34起，致伤275人，死亡2人），但北京市的“全禁”方针仍坚持到了2005年。

与之相反，上海在1994年的法规制定时， 就已将各方利益综合考虑了。这反映在决策者的系列报告中：在《上海市烟花爆竹安全管理条例（草案）》的说明中，起草人明确了立法的指导思想是：“加强管理、改良品种、划块禁放、禁疏结合。其中，‘禁疏结合’，即有堵有疏，适应市民当前的思想认识水平和实际需要。” [15]说明中还强调：“几千年的风俗习惯难以用简单的放开或禁止来解决，只有采取疏导和加强管理相结合的措施，努力做到平时严禁，节日可按规定的时间、地点适当燃放，才能既保证烟花爆竹的燃放安全系数，在一定程度上又满足了市民的实际需要。” [16]而在法制委员会《关于对〈上海市烟花爆竹安全管理条例（草案）〉（修改稿）修改情况的说明》中，立法者进一步阐述了这样的审议意见：燃放烟花爆竹是长期以来形成的一种传统风俗和习惯。法制委员会赞同市政府提出的实行总量控制、改良品种、加强管理、有禁有疏的方针，平时禁放，重大庆典活动和节日期间经市人民政府批准，由市人民政府的主管机关发布通告，按规定的时间、区域燃放[17]。

除此之外，立法者还清醒地认识到：要做到“全禁”难度是非常大的，即使能做到，花费的成本也相当大，而且容易造成社会矛盾。就禁止烟花爆竹这一事宜本身而言，主要是从安全因素和减少污染、人身伤亡等危害考虑，要达到这些目的，即可采用禁放的强制手段，也可将重点放在对烟花爆竹质量的长效管理上。上海选择了后者，以统一采购，消防部门审核、试放，上柜实行“销售许可证”等方式，严格把好“入沪质量关”。同时，通过“安全常识进社区”、“有奖举报天天在”等配套措施，发动群众共同对烟花爆竹在流通领域的情况进行监督，从源头上抓安全。有了这些措施的辅助，“限放”的主旨即定而不动摇，实践中也取得了较好的成效。

由此可见，不同的利益取舍，导致了不同的立法主旨的选择。有鉴于此，笔者认为，在立法主旨的选择上，至少有两点可以改进：

一是不能仅从行政部门的政绩效益考虑，而应尊重客观规律。实践中，带有浓厚行政色彩甚至长官意志的官方决策，往往因其更多地强调法律的强制性，而忽略或者低估了社会秩序形成的规律性，最终导致官方的决策遭遇市民社会的反叛，法律的存在仅是一纸空文而已。立法者在确定立法主旨时，其实是在设计一种制度安排。但法律制度的形成有其内在的规律。某种程度上，它与语言、风俗的形成有相似之处，它们都是人类社会经由博弈、演化的方式发展而来的，而不单纯依赖于人类理性的预先设计。因此，立法主旨的选择应顺应事物的发展规律，避免将立法作为一种手段，对市场秩序进行人为地扭曲、破坏或者催化。

二是少数人的利益需要给予充分的尊重，立法应当兼顾各方利益。鉴于法律这一形式是调和各方不同利益的产物，从公共选择的角度来看，立法不应只是某种抽象利益的表达，而应是不同利益博弈的结果。这既体现在选择规则的标准上，又体现在制定过程的民主化程序和民意的取舍上。后者将在下一部分展开论述。关于标准的设定，公共选择理论认为：就立法而言，直接民主的决策方式，即一致同意规则最能满足所有选民的偏好[18]。但这样的决策规则成本太高，而且效率很低。因此，一致同意难以实现的情况下，选择多数人的意见成为了一种公认的标准。但这一标准同样存在着“投票的悖论”[19]。笔者认为，兼顾各方利益恐怕是在一致同意难以实现而单取多数人利益又有失公平的前提下的折中方案，它符合了公共选择理论中参与者都有利益追求的“经济人”假设前提。尽管根据美国斯坦福大学教授、诺贝尔经济学奖得主阿罗提出的“阿罗不可能定理”，满足一切民主要求又能排除循环投票困境的机制并不存在[20]，但至少在现有的机制中，笔者赞同少数人的利益也应得到立法者的尊重和立法法意的体现或者是一定渠道的疏解。简言之，立法不单是多数人利益的代表，也是少数人争取合法利益的途径。

（二）关于决策论证的过程，不但应以客观标准取舍民意，更应强化立法理念中的民主意识

公共选择理论提出：从理论上讲，每个公民对公共决策都有平等的参与权，但事实上不是每个人对立法都有相等的影响力。因此，不同的人反映不同的民意，其权重度不同，相对应的，立法的效果所惠及的程度也不同。前述已提到，立法是一个公共选择的过程。只要有选择，就必然有偏好，也因此而不可避免地因选择而产生不同利益的冲突与分歧。因而，对于立法过程的评价，很大程度上就是对不同利益的取舍与平衡标准的评价。笔者认为，在这一点上，立法者不但应以客观标准取舍民意，更应通过强化立法理念中的民主意识，来保障程序的公平与正义。

1.民意的影响力及其取舍的客观标准

北京条例的制定过程，明显地体现了禁与放的立法主旨都与民意影响直接相关。出台“禁放令”时的主要理由是认为顺应民心之举，而“禁改限”的理由之一也是因为具备了广泛的民意。这一现象给予我们的思考是：

（1）民意不是一成不变的，立法者应动态地看待和取舍民意。根据2004年新浪网所做的网上调查，赞成春节期间燃放烟花爆竹、应该保留这一传统习俗的达65.61%，超过半数；认为太危险，反对燃放爆竹的占27.53%；还有6.86%的网友认为无所谓[21]。 这一组数据与1993年制定该规定之初的民意调查结果（参见本文第二部分关于北京的实例分析）已完全不同，反映了民众意志的改变。事实也是如此。从北京市禁放的实践看，从未真正或者完全禁止住，倒是为此付出了不低的成本。仅2004年正月十五一天，北京警方就派出了近600辆警车、8万余警力查处违禁燃放爆竹的行为。当晚有290余人在禁放点燃放爆竹被警方批评[22]。

其实， 1993年至今，这一规定已经历了12年的发展变化，不仅是社会经济在发展，人们的理念、意志也在发展。立法应及时反映这种发展变化，而不能“一成不变，从一而终”。正确的立法观和立法活动，不仅有“立”的过程，而且要有“改”和“废”的过程。唯有切实反映现实的民意，才能真正代表民众的意志。因此，立法者要关注民意的动态变化，根据实际情况作出及时相应的调整。

（2）民意的取舍应有一个相对客观的标准。究竟什么是民意，民意是否应当有其客观评价标准和权威的反映方式？赵万一教授在他的文章中提到了“衡量法律是否符合民意的唯一标准应当是法律是否与社会公众对法律的预期具有一致性及法律是否能得到大多数人的自觉遵守” [23]。关于这一标准，笔者认为有两点可商榷的地方：其一，一致性的标准可以是指社会公众的一致性，其实质是一致同意规则，这在本文前述部分中已阐述了实现的高成本和低效率从而难以到达的现实状态。一致性的标准也可以是指法律与社会公众的预期之间的一致性，如是此种意思表述，则未解决社会公众的多元利益导致的不同预期时，何者可为比较对象的问题。其二，关于“法律能否得到大多数人自觉遵守”的标准，有事后评价之嫌，对立法时关于民意如何取舍的问题没有直接帮助。

有鉴于此，笔者认为，对民意的客观评价标准，可以通过制度实施成本的事先论证及立法程序的保障来衡量。换言之，当立法有“效益”时，自然表明民意的顺遂度和遵循度；而当立法保证程序的民主与公平时，民意的反映必然是代表多数人的。后一层次的内容在下一点中还会有所展开。就前一层次而言，比较典型的是上海的立法过程。

据考证：上海市在制定限放规定前，曾对全面禁放的实施成本做了一个计算。大致情况是：人员上，不仅上海市全部警力都要出动，而且还要请志愿者；时间上，至少三四班轮流值班；费用上，不算因维持这个秩序而造成的其他影响和损失，光工作人员的餐费、车费、加班费等，少说也要两三千万元人民币，还不包括做宣传的费用。另外，在执法的过程中，很容易造成执法者与燃放者的矛盾，调解处理也是一笔不小的费用。总之，执法成本与鞭炮伤人、火灾损失相比较，前者居高，要实施全面禁放是很不经济的。结论是：如果划出重点地段，在这些重点地段禁放鞭炮的话，既可以节省大量的费用，又把可能发生的灾难降低到了最低限度。更为重要的是，由于该规定尊重了老百姓的传统习惯，加上适当的限制又合情合理，自然具有了较强的说服力，在实施上，也能得到人们的自觉遵守和维护，宣传费用也大大减少。经过这番“精打细算”，从实际情况出发，立法者通过了划定重点地段，集中精力进行整治的“限放”规定。实践证明，上述的成本计算，让上海的立法“效益”远大于北京。

2.树立民主的立法理念，保障程序的公平与正义

提到立法民主，通常关注的都是程序上的不断拓宽民主渠道。比如开展各种形式的立法调研，召开座谈会、论证会、听证会征求各方意见，设立公民旁听制度，建立各类立法咨询专家库，公布法规草案甚而以开门立法的方式征集立法项目和承办者，等等。这些程序上的保障，是为立法的民主性提供了实现的途径。但正如前面提到的，立法是不同利益博弈的结果，当各种利益通过多种途径反映到立法者那儿时，最终面临的，将是立法者如何取舍与平衡的问题。关于这一点，除了客观评价民意的要求外，更要求立法者对民主含义的理解与认识应建立在立法观念中，而不只是限于程序与形式中。

北京的例子是一个反证。在1993年的政府说明中提到了“在广大市民普遍接受的情况下，全市禁放是可以做到的”。事实上，当时在广泛征求市民意见中，持反对意见的有13.2％。而直接以来信来电方式反映的市民意见中，甚至占到了16%。遗憾的是，这部分意见并未在法规中有所体现，政府仍选择了“禁放”规则。12年后，事实证明了这一选择的局限性，也证明了立法民主不单要求是在形式和程序上，更应扎根在立法者的理念中。

这里，笔者仍需再次强调立法者对少数人利益诉求的尊重，是立法民主在理念上的反映。尽管从相对公正与效率的角度看，选择多数人的利益符合社会整体的发展要求，但少数人的利益也是民意的一部分，对于这部分利益的维护，在充分条件不具备时，至少应当给予必要条件的满足。同时，少数与多数的概念是相对的、有变化的，因此，在立法理念上，不能将两者割裂开来，对立起来，而应当多考虑少数人弃权、反对的理由和利益趋向，尽可能地把利益之争的危害减少到最低程度。

这一要求与《立法法》也是一脉相承的。《立法法》中，既强调了国家利益，又强调了立法的民主性。从某种角度看，民主性保障了局部利益甚至个体利益的伸张和取得。立法的民主性强调的就是不同利益在立法过程中的充分反映和博弈。这也正是立法民主性的价值所在。

有鉴于此，笔者认为，立法者不但应意识到民意代表着各方利益，立法的过程，应当是给予各方利益合理表达的机会；而且，立法者应对市场经济条件下各种利益的分歧与冲突给予理解和承认，并在此基础上，找到适于各方利益平衡的路径与方式，真正理解民主的内在需求是各方利益的共同维护与体现。

综上所述，立法选择是一个公共选择的过程。北京与上海关于烟花爆竹管理的立法实例所给予立法者的启示是：1.这一过程是平衡各方利益的过程，也是各方利益进行充分博弈的过程。因此，立法不能“一刀切”，不宜采用绝对肯定或者是绝对否定的立法主旨来调整和规范人们的行为，而应结合本地实际，尊重客观规律，兼顾各方利益。2.这一过程是“规则决定政策”的过程。任何一项政策都是在一定的决策规则下作出的，政策本身的好坏以及政策能否出台取决于规则，人们不该把希望和命运寄托在精英贤哲以及他们所做的英明决策上，而应依靠制度的保障。因此，对待各方利益所反映的民意的取舍，既需要遵循客观标准，又需要程序的公平与正义。3.选择的决定权最终在立法者。 因此，对于立法者而言，政府的团体意志应当是在集纳了广大民众共同意志的基础上的精练与提升。立法者应在立法观念中树立民主意识，尤其是对与多数人利益相对的少数人的利益给予充分的尊重，而不单只限于程序和形式上的民主制度的保证。国家机关应作为民意的执行机关，充分尊重广大人民群众的实践与智慧，使立法真正成为人民意志实现的有效途径。

注释：

[1]《传统民俗北京烟花将开禁》，千龙新闻网 2004年6月24日。

[2]《关于〈福州市烟花爆竹燃放管理规定〉（送审稿）的说明》。

[3][5][18]孙同鹏：《经济立法问题研究——制度变迁与公共选择的视角》，中国人民大学出版社2004年版，第40~41、62~63、46页。

[4]See J. Buchannan: A Contractarian Paradigm for Appling Economics, American Economic Review, 1975,5,p.225~230. 转引自樊纲：《市场机制与经济效率》，上海三联书店、上海人民出版社1995年版，第163页。

[6][21][22]杨小军：《禁放立法要反映民意的变化》，载《新京报》2004年2月17日。

[7]赵钥：《传统民俗北京烟花将开禁》 ，千龙网http://www.heritage.tom.com 04-06-24.

[8]李京华： 《北京要将禁放烟花爆竹进行到底》，新华网2004年2月3日。

[9]《关于<北京市烟花爆竹安全管理条例（草案）>的说明》。

[10]《上海“禁放结合”令出台内幕》，新浪网http://www.sina.com.cn，《外滩画报》2003年3月18日。

[11]《今年烟花特别多》，新浪网http://www.sina.com.cn， 《外滩画报》2003年2月18日。

[12][14]《鞭炮禁放令空前尴尬》，大众网-鲁中晨报2003年2月18日。

[13]参见《关于〈北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定（草案）〉的说明》 （1993年7月26日北京市第十届人民代表大会常务委员会第四次会议上）。

[15][16]参见《关于〈上海市烟花爆竹安全管理条例（草案）的说明〉》 （1994年8月26日上海市第十届人民代表大会常务委员会第十二次会议）。

[17]参见 《关于对〈上海市烟花爆竹安全管理条例（草案）（修改稿）修改情况的说明〉》 （1994年10月20日上海市第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议）。

[19] “投票的悖论”，即指如果同时有两个以上备选方案时，就会出现循环投票，无胜出者的现象。参见苎乾威主编的《公共管理（MPA）简明读本》，复旦大学出版社2006年版，第458页。

[20]苎乾威主编的《公共管理（MPA）简明读本》上海，复旦大学出版社2006年版，第461页。

[23]赵万一：《从烟花爆竹禁改限看法律对民俗的尊重》，《法制日报》2007年2月27日第三版。

（作者单位：上海市人大常委会法工委立法二处）