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量化研究在地方立法中的运用
□ 崔 凯
立法就其本质来说，是一个科学研究的过程。这正如马克思所指出的，“立法者应该把自己看做一个科学家，他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表达法律。”[1]从科学研究的水平与层次上分析，科学研究依次可以分为描述、解释、预测和控制四个层次。这四个层次不是平行的，是分层次的递进关系，前一项研究是后一项研究的基础，后一项研究只有在前一项研究的基础上才能完成，也就是说正确的描述是合理解释的基础，只有合理的解释才能产生准确的预测；只有根据准确的预测才能进行有效的控制。从科学研究的发展规律上看，量化水平越高，预测才能越准确，因此，要想达到高层次的有效控制，必须引入量化研究方法，提高预测的准确性。立法是立规矩、定制度的活动，目的是有效控制和调整社会关系。因此，立法要提高质量，就需要在立法过程中充分运用量化研究方法对所设计的制度进行论证分析。
在立法活动中进行定量研究，是科学立法的深化。目前，在地方立法过程中，进行定性化的理论分析论证比较充分，采用定量化的实证分析论证还很少见。
一、 量化研究在地方立法中的实践
在上海市地方立法中，对量化研究进行了一些有益的探索。比如在制定《上海市企业名称登记管理规定》中，量化研究就得到了很好的运用。
在制定《上海市企业名称登记管理规定》中，立法的核心是解决企业名称近似的问题，需要对近似的标准作出细化的规定。但何为近似，却仁者见仁。审议中不同意见截然对立，有的从保护消费者的视角，建议提高近似的标准，防止因企业名称近似误导消费者；有的从优化投资环境的视角，提出企业名称已经成为稀缺资源，大多数投资者都需要好多次甚至几十次反复申请名称注册登记后方能获得核准，已经影响了当地的投资环境，建议放松企业名称的近似标准，降低市场准入门槛。保护消费者权益、优化投资环境，两者孰轻孰重？可以说，两者都是大事，都舍弃不得。如何在上述两者利益之间取舍、平衡？如果地方立法回避矛盾焦点，对企业名称近似的标准仍作原则性的规定，这部立法就是对上位法的重复，又是一部“观赏性”地方法规。
为提高地方立法质量，地方立法要有勇气在矛盾的焦点上砍一刀。面对这一矛盾焦点，定性的理论分析远不足以平衡意见的分歧。立法起草人员运用了量化研究方法，对初步确立的近似标准进行了模拟试运行，以测算法规通过后可能取得的实施效果，并与立法前的实施效果进行对比分析，合理寻求保护消费者权益和优化当地投资环境之间的契合点。
首先，穷尽企业名称近似的16种情形
企业名称由行政区划+字号+行业表述+组织形式四部分依次组成。根据国家《企业名称登记管理规定》的原则性规定，企业名称近似的范围是在同一登记主管机关辖区内的相同行业范围内，因此，判断企业名称近似，关键就是看字号、行业表述和企业的组织形式。对此进行排列组合，作了如下十六种情形的穷尽分析：
1.企业名称字号相同，行业表述相同，组织形式不同的，如上海诚兴机电设备有限公司和上海诚兴机电设备经营部；
2.企业名称字号字音相同且字形相似，行业表述相同的，如上海诚兴机电设备有限公司和上海城兴机电设备有限公司，或者上海诚兴机电设备有限公司和上海城兴机电设备厂；
3.企业名称字号相同，行业表述文字不同但含义相同的，如上海诚兴计算机有限公司和上海诚兴电脑有限公司，或者上海诚兴计算机有限公司和上海诚兴电脑经营部；
4.企业名称字号字音相同且字形相似，行业表述文字不同但含义相同的，如上海诚兴计算机有限公司和上海城兴电脑有限公司，或者上海诚兴计算机有限公司和上海城兴电脑厂；
5.企业名称字号相同，行业表述文字近似的，如上海诚兴房地产有限公司和上海诚兴房地产投资有限公司；
6.企业名称字号字音相同且字形相似，行业表述文字近似的，如上海诚兴房地产有限公司和上海城兴房地产投资有限公司；
7.企业名称字号相同，行业表述有从属关系的，如上海诚兴金属材料有限公司和上海诚兴钢材有限公司；
8.企业名称字号字音相同且字形相似，行业表述有从属关系的，如上海诚兴金属材料有限公司和上海城兴钢材有限公司；
9.企业名称字号相同，一方有行业表述，另一方无行业表述的，如上海诚兴机电设备有限公司与上海诚兴集团有限公司；
10.企业名称字号字音不同字形相似，行业表述相同的，如上海达秦房地产有限公司和上海达泰房地产有限公司；
11.企业名称字号字音不同字形相似，行业表述文字近似的，如上海达秦房地产有限公司和上海达泰房地产投资有限公司；
12.企业名称字号字音不同字形相似，行业表述有从属关系的，如上海达秦金属材料有限公司和上海达泰钢材有限公司；
13.企业名称字号中相邻两个字与其他企业名称中的字号相同且其余字词主要起修饰作用的，如上海虹桥贸易有限公司与上海新虹桥贸易有限公司；
14.企业名称字号字音相同且字形相似，一方有行业表述，另一方无行业表述的，如上海诚兴机电设备有限公司与上海城兴集团有限公司；
15.企业名称均不含行业表述，字号相同但组织形式不同的，如上海诚兴有限公司与上海诚兴厂；
16.企业名称均不含行业表述，字号字音相同且字形相似的，如上海诚兴有限公司与上海城兴有限公司。
其次，根据经验判断，初步确定企业名称近似的标准
根据起草人员的经验判断，将企业名称近似的标准初步确定在下列5种情形，其他的11种情形都不作为近似处理，即是允许注册登记的：
1.企业名称均含行业表述，字号相同，行业表述文字相同，但组织形式不同的；
2.企业名称均含行业表述，字号相同，行业表述文字不同但含义相同的；
3.企业名称均含行业表述，字号的字音相同且字形相似，行业表述文字相同或者含义相同的；
4.企业名称均不含行业表述，字号相同，但组织形式不同的；
5.企业名称均不含行业表述，字号的字音相同且字形相似的。
然后，对初步确定的近似标准进行模拟试运行，并进行对比分析。
实践是检验初步判断的唯一标准，上海市工商局和部分分局依照初步确立的企业名称近似标准进行了模拟试运行。在2004年9月22日至10月10日试运行期间，市局和部分分局共收到名称申请26397件，根据初步确定的近似标准，应当予以核准22437件，约占85％；驳回3960件，约占15％。如果根据当时实际执行的登记标准，在上述收到的26397件申请中，应当予以核准的只有7919件，约占30％，驳回2639件，约占10％，另有15839件电脑检索显示为“不确定”，占60%，需要依靠工作人员的主观判断[2]。
将法规通过后可能取得的实施效果，与立法前的实施效果进行对比分析，我们发现，初步确立的五种近似标准，一次核准的驳回率适当提高，有利于进一步保护消费者的合法权益；登记机关的一次核准率得到很大提高，进一步优化了当地的投资环境。同时，消除了大量需要登记注册官员主观判断的情形，提高了企业名称核准的透明度，控制了行政自由裁量权的行使，保证了行政行为的统一性。初步确定的近似标准合理地平衡了各方的利益博弈，找到了保护消费者权益和优化当地投资环境之间的契合点。作为本项立法的核心内容，在后来法规草案多次审议修改中都得到了高度认可。
量化研究在上海其他立法项目中也得到了一些运用。比如，在制定《上海市机动车道路交通事故赔偿责任若干规定》中，第三者强制责任险数额的确定；在制定《上海市实施〈妇保法〉办法》中，妇科病筛查的范围和标准的确定。这些都运用了量化研究。
二、量化研究是提高地方立法质量的重要立法技术
从量化研究在地方立法中的运用情况分析，量化研究是提高地方立法质量的重要立法技术。
首先，进行量化研究，有利于提高地方立法的精确性。由于各地在经济和社会发展上已经具有明显的非均衡性，对地方立法多元化的制度设计已经成为各地的普遍需求。地方立法重在根据本地的实际情况，对国家法律、行政法规进行细化和具体化，是对地方立法精确性的要求。提高地方立法的精确度，这是提高地方立法质量的重点，也是难点。比如在制定《上海市企业名称登记管理规定》中，对企业名称近似标准的规定，如果回避矛盾焦点，仍重复上位法作原则性规定，就是地方立法没有精确度，是“观赏性”立法，未能真正实现地方立法的作用。因此，提高地方立法质量，更好地使立法与本地经济社会发展水平相契合，有赖于提高地方立法的精确度。进行量化分析，可以说是提高地方立法精确度的有效立法技术。
其次，进行量化研究，有利于更好地使立法与法规实施相衔接。立法对经济社会规制方式的选择关系法规的实施效果。在以往的地方立法中，往往倾向于对管理对象的研究，而对法规制度本身分析测算不够。如，各地在全面禁止燃放烟花爆竹和严格限制犬类管理的立法制度设计中，忽视或较少考虑制度本身所需要的执行成本，在立法过程中没有进行有针对性的成本测算，法规实施后，由于执行成本很高，这些法规的实施效果并不理想。在地方立法中进行量化研究分析，有利于更好地使立法与法规实施相衔接，更好地使立法与本地经济社会发展水平相契合，避免“良法劣质运行”。
三、对量化研究在地方立法中运用的思考
在地方立法中定性化的理论分析论证比较充分，采用量化研究作定量化分析论证的还很有限，究其原因，除了立法工作者主动运用量化研究的意识还需进一步加强外，在地方立法中是否存在着运用量化研究的广阔空间呢？
在地方立法中，受地方立法权限的制约，无论是实施性立法，还是创制性立法，绝大多数属于管理类立法。在上海市过去的25年立法中，管理类立法（包括行政管理、经济管理、社会管理）约占地方立法总数的80%，民商类立法只占地方立法总数约5%，其他的是涉及组织类的立法。随着国家法制的完善，地方立法将更多涉及管理类立法。正如全国人大法律委员会主任委员杨景宇指出，地方应把重点放在有关经济管理和社会管理的立法项目上来，以促进本地方的经济发展和社会全面进步[3]。从实践看，以管理类为主要领域的地方立法，要提高制定地方性法规质量，解决好立法中制度设计与法规实施效果的关系，关键是在立法时处理好成本效益的关系[4]，
进行量化研究是处理好成本效益的一项有效立法技术。
量化研究在地方立法中将有很大的运用空间。
在立法中采用量化研究方法实施成本效益分析，在国外立法技术先进的国家已被广泛运用。美国卡特总统就曾签署总统行政命令，要求对政府的规制政策进行成本分析，只有在一项规制政策的潜在收益大于潜在成本时，规制措施才可以实施。后来这种制度也被国会和地方州议会立法所采用。2004年我国政府颁布的《全面推进依法行政实施纲要》也明确提出“积极探索对政府项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度，政府立法不仅要考虑立法过程的成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。作为实施立法成本效益分析制度的一项重要立法技术，量化研究将在地方立法中更多地被采用。
首先，提高立法工作者运用量化研究的主动意识。立法是研究社会现象的活动，社会现象具有复杂性、特殊性,
对社会现象进行量化研究作定量分析，就会显得更加困难。因此，为更好地发挥量化研究在地方立法中的作用，提高地方立法质量，首先要加强立法工作者主动运用量化研究的意识，克服畏难情绪，才能扩大量化研究在地方立法中的运用。
其次，扩大量化研究在地方立法中的运用范围。虽然量化研究在地方立法中有很大的运用空间，但在地方立法中定性化的理论研究比较充分，采用量化研究还很有限。目前，扩大量化研究方法在地方立法中的运用，首要任务是扩大量化研究在地方立法中的运用范围，由点及面，尽可能多地在立法中进行量化研究，提高地方立法质量。
再次，以立法后评估校正量化研究。量化研究技术在地方立法中运用还处于起步和探索阶段，没有很多经验可以总结，特别是缺乏通过法规实施情况来对量化研究的校正。为此，借助各地正在开展的立法后评估，可以将量化研究与立法后评估相结合，通过立法后评估，进一步修正量化研究的工作方法，总结经验，提高量化研究水平。
需要说明的是，强调量化研究方法在地方立法中的重要性，并不是说量化研究是万能的，并不排斥定性研究方法的重要意义。量化研究作为定量分析只有建立在定性分析基础之上才有意义，定性与定量的结合才更具生命力，这是对科学立法的进一步深化。不过，就地方立法的现状而言，使用量化研究作定量分析的意识和水平还比较低，这应引起立法工作者的高度重视。
注释：
[1]《马克思恩格斯全集》第一卷，人民出版社1995年版，第183页。
[2] 本部分16种口径分析案例、数据引用，来源于上海市工商局法规处提供的资料。
[3] 杨景宇：《加强地方立法工作重在提高立法质量》，载《法制日报》2005年3月10日。
[4]有资料表明：2003年中国公务和行政性支出占国家全部支出的37.6%，而美国同期只占12.5%。引自秦德君：《重视执政的成本与绩效》，见《解放日报》2006年2月14日第7版。
（作者单位：上海市人大常委会法工委立法二处） |
