对县级人大信访工作的调查与思考

□ 徐振光

人大信访工作是人大常委会联系人民群众、了解社情民意的重要渠道，是党和国家信访工作的重要组成部分。通过有效的信访，可以协调社会利益和矛盾，减少矛盾冲突，提升人大的权威和地位。县级人大信访作为基层信访，其地位和作用尤其突出。笔者对某区（县级）人大的信访工作进行了较全面的走访调查，以期引发某些思考。

一、关于某区人大信访量、性质的分析

从这个表格中，我们看不出某区人大信访量的变化是否有规律，看不出人大信访量有增加之势，相反，近几年人大信访量却有减少之势。与此同时，全国人大信访数量却急剧增长，2004年全国人大常委会办公厅信访局共收到来信69359件，同比增加21.5%；接待来访43331人次，29778件，同比增加51.8%，信访数量大幅度上升。某区人大信访数量10年来却非常稳定，甚至减少，这种现象是否说明了什么问题呢？访谈中了解到，大量的来信来访都到了区政府信访局或区纪委信访室，这两个部门的信访量近几年都在急剧上升，而基层人大却“门前冷落鞍马稀”。个中原因，区人大常委会专职信访科长也感到很困惑，“是不是对基层人大不信任了，都到上级部门上访去了？”信访科长就此分析了信访减少的几个原因，认为这和近几年司法部门及执法部门普遍重视信访工作有关。近几年来公安局对信访工作非常重视，专门配备了信访人员，每人每月补助100元，并且配备工作用车，对信访大都能做出有效的处理，和公安局有关的信访大都直接到公安局了，关于公安局的信访减少，也和民警办案水平提高有关。法院对信访也很重视，一般都能做出及时的处理。现在执法部门大多实行垂直管理，有关这些部门的信访也可能都到其上级部门了。但笔者以为，基层人大在群众心目中地位的弱化应该是某区人大常委会信访量多年来一直未曾上升的重要原因，访谈中，很多人只知区政府有信访局，而不知人大也有信访工作，可见人大权威性不足，“橡皮图章”的形象在群众的心目中还没有彻底改变。正因为群众不信任基层人大，所以对信访寄希望于上级人大，造成上级人大信访量激增，如果基层人大有权威，势必带来人大信访量的上升。当然这和群众的认识也有很大关系。显然，人大需要进一步提升自身形象，增强权威性。

某区人大常委会的信访案件，性质上大部分都是司法案件。以2004年为例，该区人大常委会共受理人民群众来信来访276件（起），其中来信132件，来访144起192人次。涉及司法机关及其工作人员的公民申诉案件就达182件，其中反映司法机关及其工作人员不依法办事的4件，合法权益被侵犯诉求无门的2件，反映法院对要求强制执行的案件不能及时执结的120件，受理案件后久拖不决的2件，对起诉不予立案的2件，反映司法部门对违法犯罪行为打击不力的4件，其他48件。反映村干部工作作风、经济问题的20件，反映干部贪污受贿的18件，其他56件。到人大常委会反映司法案件居多这种现象，从一个侧面反映了群众对人大常委会法律监督职能的认可。人大常委会是法律监督机关，正逐步为群众所认识，这和人大常委会多年来开展的执法检查活动有很大关系。

二、某区人大常委会信访案件受理范围和处理程序

某区人大常委会信访案件受理范围和处理程序已经逐步规范化。

人大常委会受理的信访案件范围主要是：人民群众对区、乡镇人大制定的决定、决议提出的意见和建议；反映区、乡镇人大机关、人大代表违反法律和法规问题的来信来访；对不服区人民法院、区检察院处理案件的来信来访；上级人大转来的信访案件；属于人大常委会职权范围内的其他问题的来信来访。

区人大常委会把信访工作列入重要议事日程，逐步完善了领导责任制，实行常委会主任会议定期研究信访工作和阅批人民来信制度，凡是寄给常委会领导本人的人民来信，都必须亲自阅批，对人大机关受理的来信来访，由常委会分管主任亲自阅批并签署意见，领导阅批率 100%。对一些影响大、带有普遍性的信访案件，常委会领导听取案件情况汇报，掌握第一手资料，以便客观全面地提出处理意见。同时，常委会定期召开主任会议，听取信访工作汇报，了解信访工作情况，分析信访形势，研究和解决信访工作出现的问题和困难，督促解决群众反映的热点、难点问题。常委会分管信访工作的副主任都是由区法院或检察院退职而来的院长担任，所以他们对涉及司法案件的信访都是内行，而且和法院及检察院都有着人际和工作上的渊源关系，这对涉及法院和检察院的信访案件的处理是非常有利的条件。

按照省人大信访工作条例的规定，区人大常委会加强了信访工作制度建设，完善了对信访案件的登记、催办、送审阅批、审查结案、复信回访、立卷归档等一整套规章制度，使信访工作不断制度化、规范化、程序化。对来信来访的办理上，按照反映问题的轻、重、缓、急和“分级负责、归口办理”的原则，采取转办、交办、自办的方法进行妥善处理。转办，是对上级人大和有关部门转来的人民来信，信访人员进行登记、审查、报分管主任审批后，及时转有关部门处理；交办，是对人民群众来信来访反映的重要问题，上级机关要求处结和领导批办的信访问题，立案后交给有关部门处理，并要求限期汇报处理结果；自办，是对一些重要的信访案件，根据领导的意见，组织本机关人员或协调有关部门办理。对转办或交办的信访案件，都加强督办。

当前随着社会的转型，改革的不断深化，各种利益的调整，群众的上访内容、形式、数量，都在相应地发生变化，新问题、新情况的不断出现，对如何适应新形势、做好人大信访工作提出了更高的要求，区人大常委会的信访工作也做了一些有益的尝试和探索，从原来简单的“信函转办、督办”改变为“走出去共同分析问题、探讨解决方法”。由常委会分管领导到有关单位，召开座谈会分析信访工作情况，帮助解决实际问题。如：2001年1~6月份，涉及区法院的信访案件相对比较集中，针对这一情况，区人大常委会分管信访工作和法制工作的两名副主任，与法工委、信访工作人员一起到区法院召开座谈会，听取信访工作情况汇报，对这一时期涉及法院的信访案件进行了解，共同分析上访案件增多的原因，沟通了解情况，统一了思想，根据信访反映的情况指出法院在立案、执行、审判效率和法官审判形象等方面存在的问题，并针对存在的问题提出意见和要求。对常委会领导指出的问题和要求，区法院专门召开党组会进行了分析、研究和讨论，针对工作中存在的问题，制订整改措施，改进执行方法，2001年的下半年涉及法院的信访案件大大减少。

从“简单的信函转办、督办”到“走出去座谈分析”的形式上的转变，体现了人大信访工作的主动性。通过互通情况，共同分析原因，被监督单位能够及时了解信访中反映的问题，对存在的问题及不足，在工作中给予重视和改进并认真办理，以促进依法办案，公正司法，还可以使人大信访人员能掌握来访案件的案情和处理情况，对应依法办理的给予支持。对不能办理的，晓之以理，明之以法，给来访群众做好解释和说服教育工作，使来访群众口服心服，达到使当事人息诉、服判的目的。

三、信访案件的办理情况

访谈中了解到，区司法机关对人大常委会领导批转的来信来访案件都能做到高度重视，认真办理，对要求报调查处理结果的案件按时报结。如：区公安分局对各级人大领导批转的有关信件，都逐一登记、专题研究，以此作为决策、履行职责、改进工作的重要依据。区检察院对信访工作也非常重视，涉及检察院的信访案件虽然比较少，但检察长经常亲自到法工委、信访室汇报检察院工作情况，了解信访反映的问题，互相沟通思想、交流情况。区法院对人大督办的信访案件由院长亲自批办，对有些案件院长或分管院长亲自到区人大常委会向常委会主任汇报办理情况，并根据信访反映的问题和领导提出的要求，进行分析、研究和落实。公、检、法部门重视的原因，信访科长认为，对司法机关的信访案件，法律条文规定的很明确，信访当事人有无道理，司法部门做得如何，一看材料，一查法律就很清楚了。这也和司法部门的“一把手”重视有关。一名已离岗的人大常委会副主任在任法院院长期间，对人大转来的信访案件非常重视，规定凡是人大转来的信访案件，法院必须及时打报告回复，逐渐形成了制度。

但是，和公、检、法部门重视人大信访相反，政府其他各部门和各乡镇政府对人大转来的信访案件并不重视，大多敷衍塞责，拖延不办。信访科长说：“我们都是转给‘一把手’，他办不办，办得如何，我们就不知道了，也管不着了。”如何加强人大的信访工作呢？信访科长谈了自己的看法：“要看党委重视不重视了，只要党委重视就行了。政府部门的信访，党委就非常重视，信访、社会治安和计划生育都实行‘一票否决制’，要是有到市信访局上访的，一个电话打过来，‘一把手’还不快去？你不去，人家就说你不重视，就有权给你扣分，你这一年的工作就白干了，不管上访有没有正当理由。人大信访就不行，本来地位就上不去，提拔任命、年度考核我们又说不上话，他上哪儿重视信访？人大信访要是和政府部门的信访联合办公，把人大信访纳入对党委、政府部门‘一把手’的考核中就好了。现在人家来信访，我们说管不了，人家会说，人大不是给老百姓当家作主的地方吗？常常说得我们无话说。”到人大上访的案件大多是属于到有关部门反映问题得不到满意解决，几经周折，多方投诉未果才找到人大来上访的。2000年，区人大常委会共受理人民群众来信来访189件（起），要求承办单位报调查处理结果的8件，占4. 2%； 2001年区人大常委会共受理人民群众来信来访256件（起），要求承办单位报调查处理结果的14件，占5. 5%；2002年区人大常委会共受理人民群众来信来访263件（起），要求承办单位报调查处理结果的11件，占4. 2%；2003年区人大常委会共受理人民群众来信来访326件（起），要求承办单位报调查处理结果的22件，占6. 8%；2004年区人大常委会共受理人民群众来信来访276件（起），要求承办单位报调查处理结果的38件，占13.77%。从这些数字来看，人大常委会要求报调查处理结果的信访案件占的比例太小了，绝大部分是一转就了，而没有结果，这就严重弱化了人大的权威和监督职能。全国人大常委会2004年收到的10万件信访件中，也只有1232件交办到了有关地方和部门处理，占12%，而回报结果的只有350件。也就是说，有98.8%的信访没有落实到有关部门去处理，而是打包转走，没有结果。即使转下去要结果的案件，也有70%没有回音。人大信访要提高信访工作效率和质量，真正成为反映民意的渠道，必须创新机制。

四、几点思考

1.大力提升基层人大的权威。某区人大的信访数量若干年来数量不但没有增加，相反还有所减少，表明基层人大在群众心目中的地位还没有上去，而全国人大信访量的激增说明了群众寄希望于上级人大，对基层人大存在不信任的情绪。从信访处理效果来看还很不理想，与群众的期待还有很大差距，而接访单位对来自政府的信访的重视，说明目前党委、政府的权威还远远大于人大的权威，基层人大的权威还有待于进一步提升。我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关”，县级人大享有重大事项决定权、人事任免权和监督权，但从目前来看，其权力的实现与现实还有很大的差距，权力行使的不充分，导致宪法所确立的国家权力机关的地位及其权威并没有在现实过程中真正地、充分地体现出来。因此，必须正确处理党委的权威、政府的权威和人大的权威的关系，把权力行使的重心置于人大，这是提高人大的权威、扭转基层人大权威弱化状态的关键。

2.创新基层人大信访工作。访谈中了解到，一些基层人大信访工作人员希望把人大信访工作纳入党委、政府信访工作的大格局中，同部署，同要求，同考核，甚至是采取联合办公的形式，借助党委、政府的权威来提升人大的权威，以解决当前人大信访处理不力的窘况。笔者以为，这种方式是极为不妥的，人大是监督机关，联合办公的形式混淆了人大和政府的职能，弱化甚至泯灭了人大的监督职能，同部署同考核，由谁来部署考核呢？是党委、政府还是人大呢？笔者以为应该创新信访工作思路，而不能设想借助党委、政府的权威来做好人大信访工作，这不利于人大独立地行使职能，也不利于提升人大的权威。笔者以为，目前的人大信访由专职工作人员办理，应该改为由人大代表办理，信访机构转为信访协调服务机构，由工作人员根据选区将信访案件交转人大代表办理，充分发挥人大代表作用，而当前由信访工作人员办理，有越俎代庖之嫌，并且效果也不理想，信访工作人员可以在人大代表和来访人员之间起一个服务的作用，如为人大代表预约接访时间，或转交信访信件等。人大代表是选民的利益代言人，公民表达民意的最理想的方式是直接向自己的代表传达自己的诉求，表达自己的利益。由人大代表来直接接访，再由其找有关部门帮助来访人协调解决问题，办理信访案件，并制度化。这是人大代表的职能使然。这样可以充分发挥人大代表的作用，增强其责任感，培养其代表意识，密切其与群众的联系，推动“有困难，找人大代表”氛围的形成。在美国，“议员们花多得惊人的时间来帮助选民……事实上，当选的议员已将自己部分变成国会民间冤情调查员，即代表那些有怨言的人与政府交涉的专家。”[1]这是值得我们学习借鉴的。

注释：

[1]【美】迈克尔•罗斯金等：《政治学》，华夏出版社2002年版，第215页。

（作者系中共上海市闸北区委党校副教授、法学博士）