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论人代会和人大常委会发言制度的完善问题
——进一步完善人大及其常委会会议制度、工作程序和议事规则的探索之九
□ 陈寒枫
各级人大代表、人大常委会组成人员行使权力的主要形式是开会。人大代表和列席人员在人代会的各种会议上、人大常委会组成人员和列席人员在人大常委会的各种会议上进行发言，展开讨论（辩论），在集思广益、充分发言和讨论的基础上，集体做出决策。所以，发言制度也是人民代表大会制度的重要内容，是关系各级人大代表、人大常委会组成人员能否切实行使权力的重要制度。
一、全国人代会目前的发言制度
发言的免责权，即发言不受法律追究，是发言能够畅所欲言、真正贯彻和发扬言者无罪的民主精神的前提，是发言制度的重要内容。
宪法规定，全国人大代表在全国人代会各种会议上的发言，不受法律追究。这就是说，发言的免责权是全国人大代表的一项宪法权利。全国人大组织法、全国人大议事规则都做了同样的规定。代表法进一步规定，各级人大代表在人代会各种会议上的发言，不受法律追究。这里也包括全国人大代表。由此可见，法律对保护全国人大代表发言的免责权是非常重视的；发言的免责权作为全国人代会发言制度的重要内容，得到法律的充分肯定。
关于全国人代会上发言者发言的次数和时间，全国人大议事规则仅仅规定了全国人代会全体会议和主席团会议上人大代表发言的次数和时长：
在全国人代会全体会议上，人大代表发言，每人可以发言两次，第一次不超过10分钟，第二次不超过5分钟；要求在大会全体会议上发言的，应当在会前向秘书处报名，由大会执行主席安排发言顺序；在大会全体会议上临时要求发言的，经大会执行主席许可，始得发言。
在主席团会议上，主席团成员、代表团团长或者代表团推选的代表发言，每人可以就同一议题发言两次，第一次不超过15分钟，第二次不超过10分钟；经会议主持人许可，发言时间可以适当延长。
代表团全体会议、代表团分组会议是全国人代会审议议案的主要会议形式。但全国人大议事规则没有规定在代表团全体会议、代表团分组会议上发言者发言的次数和时间；也没有规定全国人代会上代表团团长会议、全国人大有关的专门委员会会议参加人员发言的次数和时间。这可以理解为，不管是正式出席人员还是列席人员，在这些会议上，发言的次数和时间都不受任何限制，都是自由发言。实际上，全国人代会上，也是这样做的。
全国人大议事规则还规定，主席团可以召开大会全体会议进行大会发言，就议案和有关报告发表意见。全国人大组织法还规定，在会议期间，对全国人代会的各项议案进行审议，可以由代表团团长或者由代表团推派的代表，在主席团会议上或者大会全体会议上，代表代表团对审议的议案发表意见。
这就是法律所规定的全国人代会目前的发言制度。实际上，全国人大组织法、全国人大议事规则只规定了全国人代会发言制度的一个框架，未就发言的形式（口头发言或书面发言、个人发言或联合发言、受限发言或自由发言）及其确定程序，人代会上代表团分组会议发言或代表团全体会议发言或大会（即人代会全体会议）发言的确定程序，各种发言形式和发言场合下受限发言的次数和每次发言的时间，发言的申请和允许程序，发言的组织程序、对发言内容的要求等，做出规定。
二、全国人大常委会目前的发言制度
全国人大组织法、全国人大常委会议事规则都规定了全国人大常委会组成人员发言的免责权，即规定，全国人大常委会的组成人员，在全国人大常委会各种会议上的发言，不受法律追究。所以，法律对保护全国人大常委会组成人员发言的免责权也是非常重视的；发言的免责权作为全国人大常委会会议发言制度的重要内容，也得到法律的充分肯定。
全国人大常委会议事规则仅仅规定了全国人大常委会全体会议和联组会议上发言的次数和时长：
全国人大常委会组成人员和列席会议的人员在全体会议上的发言，不超过10分钟；在联组会议上，第一次发言不超过15分钟，第二次对同一问题的发言不超过10分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。
全国人大常委会审议议案的主要会议形式是分组会议。全国人大常委会议事规则没有规定分组会议上发言者发言的次数和时间。这可以理解为，在分组会议上，全国人大常委会组成人员和列席人员发言的次数和时间都不受任何限制，都是自由发言。实际上，全国人大常委会会议上，也是这样做的。
全国人大常委会组成人员守则还规定，全国人大常委会会议举行前，常委会组成人员应就会议议题做好审议准备；在分组会议上的发言，应围绕会议议题进行。
这就是法律所规定的全国人大常委会目前的发言制度。实际上，全国人大组织法、全国人大常委会议事规则、全国人大常委会组成人员守则也只是规定了全国人大常委会发言制度的一个框架，发言的形式（口头发言或书面发言、个人发言或联合发言、受限发言或自由发言）及其确定程序，常委会会议上分组会议发言或联组会议发言或大会（即常委会全体会议）发言的确定程序，各种发言形式和发言场合下受限发言的次数和每次发言的时间，发言的申请和允许程序，发言的组织程序、对发言内容的要求等，未做出规定。
三、地方各级人代会和县级以上各级人大常委会的发言制度
地方组织法规定了地方各级人大代表和各级人大常委会组成人员发言的免责权，即规定，地方各级人大代表、人大常委会组成人员，在人代会和人大常委会会议上的发言，不受法律追究。如前所述，代表法规定，各级人大代表在人代会各种会议上的发言，不受法律追究。这里也包括地方各级人大代表。
但地方组织法未就地方各级人代会和人大常委会各种会议上发言制度的许多内容作出规定，例如，关于发言的形式（口头发言或书面发言、个人发言或联合发言、受限发言或自由发言）及其确定程序，人代会上代表团分组会议发言或代表团全体会议发言或大会（即人代会全体会议）发言的确定程序，常委会会议上分组会议发言或联组会议发言或大会（即常委会全体会议）发言的确定程序，各种发言形式和发言场合下受限发言的次数和每次发言的时间，发言的申请和允许程序，发言的组织程序、对发言内容的要求等。
当然，作为实体法的地方组织法，只能对地方国家机关行使权力的基本程序作规定，不能要求它对发言制度和有关程序规定得太细。这应该由其他程序性法律来规定。
目前，地方各级人代会和人大常委会的发言制度，都是由地方人大或其常委会比照全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则的有关规定，在自己的地方性法规或规范性文件中规定的，其发言制度的内容同全国人代会、全国人大常委会的发言制度基本一样，存在的问题也基本一样。
四、对完善人代会和人大常委会发言制度的思考
在完善人代会和人大常委会发言制度方面，有不少问题值得关注，值得认真研究和思考：
1.正确认识人大代表和人大常委会组成人员发言的免责权
所谓人大代表和人大常委会组成人员发言的免责权，应该包括人大代表出席本级人代会各种会议，列席上级或下级人代会各种会议，参加本级、上级或下级人大或其常委会组织的各种活动时发言的免责权；人大常委会组成人员出席本级人大常委会各种会议，列席上级或下级人大常委会各种会议，参加本级、上级或下级人大或其常委会组织的各种活动时发言的免责权。
免责权就是免除追究法律责任的权利。在法律上承担责任的种类有3种：民事责任、行政责任、刑事责任。
各级人大代表的发言，不受法律追究，就是指人大代表出席本级人代会各种会议，列席上级或下级人代会各种会议，参加本级、上级或下级人大或其常委会组织的各种活动时的发言；人大常委会组成人员出席本级人大常委会各种会议，列席上级或下级人大常委会各种会议，参加本级、上级或下级人大或其常委会组织的各种活动时的发言，无论民事责任、行政责任、刑事责任都不得追究。
人大代表和人大常委会组成人员同普通公民一样，不可能说话都百分之百的准确，不可能不说错话。所以，人大代表和常委会组成人员发言的免责权，不仅是指话说对了免责，说得不太对免责，而是指完全说错了也免责，即便是完全不符合实际、不符合党和国家的方针路线政策、甚至带有攻击性的发言，也免责。
规定人大代表和人大常委会组成人员发言的免责权，是保护言论自由、贯彻言者无罪原则的具体体现，是为了鼓励人大代表和人大常委会组成人员畅所欲言，集思广益，以更好地科学决策、民主决策。过去，曾经发生过这样的事情：人大代表在人代会上发言、人大常委会组成人员在常委会会议上发言以后，有的机构、单位和组织派人到他们的住地，责问他们，指责他们，说他们说得不对、不符合实际情况，甚至威胁说，要他们对自己的话负责任。这是严重的违法行为。
人大代表出席本级人代会各种会议，列席上级或下级人代会各种会议，参加本级、上级或下级人大或其常委会组织的各种活动时的发言；人大常委会组成人员出席本级人大常委会各种会议，列席上级或下级人大常委会各种会议，参加本级、上级或下级人大或其常委会组织的各种活动时的发言，如果完全是恶意的、错误的，不够人大代表、人大常委会组成人员的资格，可以用罢免其人大代表、人大常委会组成人员的办法解决。他没有触犯刑律的行动，就不能用追究法律责任的办法解决。
2.健全人大代表和人大常委会组成人员发言免责权的法律规定
关于人大代表和人大常委会组成人员发言免责权的法律规定，宪法只规定了全国人大代表在全国人代会各种会议上的发言不受法律追究，没有对各级人大常委会组成人员和地方人大代表的发言免责权作规定，实际上，是以全国人大代表为例规定了发言免责权的原则，使之成为一种宪法原则。
全国人大组织法规定，全国人大代表、全国人大常委会组成人员在全国人代会和全国人大常委会各种会议上的发言，不受法律追究。这比宪法规定得细了一些，增加了全国人大常委会组成人员发言的免责权。
全国人大议事规则的规定同宪法一样，只规定了全国人大代表在全国人代会各种会议上的发言不受法律追究。
全国人大常委会组成人员守则只规定了全国人大常委会组成人员在全国人大常委会各种会议上的发言不受法律追究。
代表法规定，各级人大代表在人代会各种会议上的发言，不受法律追究。但这里的人代会包括不包括人大代表列席的上级或下级人代会的各种会议，并不明确。
上述法律对全国人大代表、全国人大常委会组成人员发言的免责权，仅限于在全国人代会和全国人大常委会各种会议上的发言，没有规定全国人大代表列席上级或下级人代会各种会议，参加本级、上级或下级人大或其常委会组织的各种活动时发言的免责权；没有规定列席上级或下级人大常委会各种会议，参加本级、上级或下级人大或其常委会组织的各种活动时发言的免责权。
对各级人大代表和各级人大常委会组成人员发言的免责权，法律应该统一作出完整的规定，即规定，各级人大代表出席本级人代会各种会议，列席上级或下级人代会各种会议，参加本级、上级或下级人大或其常委会组织的各种活动时的发言；人大常委会组成人员出席本级人大常委会各种会议，列席上级或下级人大常委会各种会议，参加本级、上级或下级人大或其常委会组织的各种活动时的发言，一律不受法律追究。
3.正确看待既是共产党员又是人大代表和人大常委会组成人员的发言
关于人大代表和人大常委会组成人员的发言，曾有人从另一个角度提出问题。他们问，人大代表中的共产党员首先是党员，还是首先是人大代表？人大常委会组成人员中的共产党员首先是党员，还是首先是人大常委会组成人员？他们首先对党组织负责，还是首先对人大、对人大常委会负责？言外之意（也有直接明说的）是，如果人大代表中的共产党员首先是人大代表，就应该首先对人大负责；人大常委会组成人员中的共产党员首先是人大常委会组成人员，应该首先对人大常委会负责。他们发言时，不一定必须按党的路线方针政策发言，不一定必须受党的纪律的约束。
各级人大及其常委会都是党领导的，把党和人大对立起来的思想、观点和企图都是错误的。但是，如果非要回答这个问题不可，从法理上说，人大代表中的共产党员、人大常委会组成人员中的共产党员首先是共产党员。
党员人大代表出席本级人代会各种会议，列席上级或下级人代会各种会议，参加本级、上级或下级人大或其常委会组织的各种活动时；人大常委会的党员组成人员出席本级人大常委会各种会议，列席上级或下级人大常委会各种会议，参加本级、上级或下级人大或其常委会组织的各种活动时，必须宣传党的路线方针政策，如果与同级党委有不同意见，可以说明和申述，党委不接受，可以保留自己的意见，但必须执行党委的决定和决议。
如果党员人大代表、人大常委会组成人员参加上述各种会议和各种活动时的发言，完全是恶意地有意识地攻击四项基本原则、攻击党的方针路线政策，党组织完全可以给予其纪律处分，不提名其为人大代表、人大常委会组成人员候选人，甚至建议选举他的人大或其常委会罢免他，直至开除出党。这不是追究其法律责任，而是执行党的纪律，是不违反人大代表和常委会组成人员发言免责权的法律规定的。
4.人代会和人大常委会发言制度应包括的内容
目前，法律规定的人代会和人大常委会的发言制度除发言的免责权不完善外，其他方面也过于简单，不够完善，而且大部分法律规定仅对全国人大代表、全国人大常委会组成人员作了规定，没有对地方各级人大代表、地方各级人大常委会组成人员作规定。
各级人代会和各级人大常委会完整的全面的发言制度应该包括：
各级人大代表出席本级人代会各种会议，列席上级或下级人代会各种会议，参加本级、上级或者下级人大或其常委会组织的各种活动时，发言的免责权，关于发言的形式（口头发言或书面发言、个人发言或联合发言、受限发言或自由发言）及其确定程序，代表团分组会议发言或代表团全体会议发言或大会（即人代会全体会议）发言的确定程序，各种发言形式和发言场合下受限发言的次数和每次发言时间的规定，发言的申请和允许程序，发言的组织程序、对发言内容的要求等。
各级人大常委会组成人员出席本级人大常委会各种会议、列席上级或下级人大常委会会议、参加本级、上级或者下级人大或其常委会组织的各种活动时，发言的免责权，关于发言的形式（口头发言或书面发言、个人发言或联合发言、受限发言或自由发言）及其确定程序，分组会议发言或联组会议发言或大会（即常委会全体会议）发言的确定程序，各种发言形式和发言场合下受限发言的次数和每次发言时间的规定，发言的申请和允许程序，发言的组织程序、对发言内容的要求等。
还应该包括：各级人代会和各级人大常委会各种会议上、各级人大或其常委会组织的活动中，列席人员发言的免责权，关于发言的形式（口头发言或书面发言、个人发言或联合发言、受限发言或自由发言）及其确定程序，人代会上代表团分组会议发言或代表团全体会议发言或大会（即人代会全体会议）发言、常委会会议上分组会议发言或联组会议发言或大会（即常委会全体会议）发言的确定程序，各种发言形式和发言场合下受限发言的次数和每次发言时长的规定，发言的申请和允许程序，发言的组织程序、对发言内容的要求等。
还应该包括：各级人大专门委员会、各级人大和人大常委会的特别委员会（例如，特定问题调查委员会、代表资格审查委员会）、临时机构（例如，执法检查组、调查组、视察组）召开各种会议或组织各种活动时，出席人员和列席人员发言的免责权，关于发言的形式（口头发言或书面发言、个人发言或联合发言、受限发言或自由发言）及其确定程序，各种发言形式和发言场合下受限发言的次数和每次发言时长的规定，发言的申请和允许程序，发言的组织程序、对发言内容的要求等。
还应该包括：各级人代会和各级人大常委会各种会议上、各级人大或其常委会组织的活动中的特许发言、特邀发言及其特许程序。
5.关于人代会上的大会发言
人代会和人大常委会发言制度中，有一个问题是长期以来很多人关心的问题，也是各级人大代表和广大人大工作者长期关注与思考的问题。这就是人代会和人大常委会会议上的大会发言以及对其内容的要求与审查的问题。
人代会上是否允许大会发言？如何组织大会发言？
“文化革命”以前，一届全国人大的5次会议都组织了大会发言，而且发言的人大代表多达三四百人。通过大会发言，可以让全体代表更好地了解全国各个地方、各个部门、各个行业的社会主义革命和建设的成就和情况。二届全国人大开了4次会议，只有一次会议组织了大会发言，主要是对三年困难时期进行分析。不久，爆发了“文化革命”，从1965年至1977年的13年间，仅1975年召开过一次全国人代会，也没有组织大会发言。
“文化革命”后的新一届全国人大是1978年开始任期的五届全国人大。从1978年至今，已近30年，全国人代会都没有组织过大会发言。
但“文化革命”以后制定的全国人大组织法规定，全国人代会期间，对会议的各项议案进行审议，可以由代表团团长或者由代表团推派的代表，在大会全体会议上，代表代表团对审议的议案发表意见。
全国人大议事规则规定，主席团可以召开大会全体会议进行大会发言；要求在大会全体会议上发言的，应当在会前向秘书处报名，由大会执行主席安排发言顺序；在大会全体会议上临时要求发言的，经大会执行主席许可，始得发言。
这就是说，法律允许全国人代会组织大会发言。目前，大会发言的法定程序是：要求在大会全体会议上发言的，在会前向秘书处报名，由大会执行主席安排发言顺序；在全体会议上临时要求发言的，须经大会执行主席许可。只是，是不是全国人大代表和列席人员都可以进行大会发言？除全国人大代表、列席人员外，是否还允许其他人进行大会发言？法律规定得不明确。
有人认为，全国政协的每届每次会议都组织大会发言，比较有生气，社会影响也大，建议全国人大向全国政协学习。
全国人代会的法定议案相对固定，审议和通过这些议案就需要花费人大代表和大会工作人员很多精力，会上还有提出议案以及建议、批评和意见的工作等等，而全国人代会的会期很有限，不可能拖得很长，组织大会发言又是件很复杂的事情，工作量很大。从目前全国人代会开会的情况看，一方面，会期短，议程多，还顾不上安排大会发言；另一方面，出席会议的代表并没有十分迫切的需要，大会发言的要求并不强烈。因此，尽管法律规定允许而且有具体程序，但全国人代会的大会发言没有再次列入议程。
地方各级人代会是不是组织大会发言，法律没有规定。各地人大比照全国人大组织法、全国人大议事规则的有关规定，都作了几乎完全相同的规定。从理论上说，是否进行大会发言，应该依据当地的实际情况和人大代表的要求，实事求是地做出决定。但据了解，由于全国人代会不组织，上行下效，全国绝大多数地方的人代会也未组织过大会发言。
6.关于人大常委会会议上的大会发言
人大常委会会议上是否允许大会发言？如何组织大会发言？
全国人大常委会议事规则规定，全国人大常委会组成人员和列席会议的人员在全体会议上的发言，不超过10分钟。2000年制定的立法法也规定，全国人大常委会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。
这就是说，法律允许全国人大常委会组成人员和列席会议的人员进行大会发言（即在全体会议上发言）。因为全体会议是审议法律案的一种会议形式，允许大会发言更是不言而喻的了。
六届、七届、八届全国人大常委会时，都组织过大会发言。出现的问题主要是，全国人大常委会组成人员普遍认为，大会发言应该围绕着会议审议的议案进行。全国人大常委会的领导也反复强调这一点。但是，有一些发言者的发言明显偏离了会议审议的议案，有一些发言对政府的决策甚至对国家领导人有偏激的言辞，被舆论界炒作，在国内外造成很大影响。所以，从九届全国人大常委会至今，就没有再进行过大会发言。
地方各级人大常委会是不是组织大会发言，法律没有规定。各地人大比照全国人大常委会议事规则、立法法的有关规定，也都作了与之几乎完全相同的规定。
据了解，尽管全国人大常委会长期以来未组织过大会发言，但全国许多地方的人大常委会，特别是基层人大常委会，由于组成人员的数量很少，基本上不开分组会议、联组会议，而是主要搞大会发言，或者全部都是大会发言。这是同全国人大常委会极不相同的。
7.对大会发言是否建立专门的审查机构进行审查
全国人代会、全国人大常委会会议都是“神圣的殿堂”。在信息化的今天，大会发言对全国的政治、经济和各项工作，甚至在国际上的影响很大很快。从国家政治生活稳定的角度看，全国人代会、全国人大常委会会议的大会发言应该慎重。
为此，首先有人提出对人大代表、人大常委会组成人员、列席人员的发言，是否可以提出要求？前面曾经提到，全国人大常委会组成人员守则规定，全国人大常委会会议举行前，常委会组成人员应就会议议题做好审议准备；在分组会议上的发言，应围绕会议议题进行。这就是法律所规定的对全国人大常委会组成人员发言的要求。虽然仅规定了对分组会议发言的要求，应该说，这一原则对大会发言也适用。因此，有人建议，对人代会、人大常委会会议上的大会发言的内容，首先应该由法律规定明确的要求，然后规定对大会发言是否符合法定要求进行审查和明确由谁审查。
经反复研究，人们认为，目前，由人大常委会的领导或其工作机构或同级人大专门委员会审查大会发言，不合适；由人大常委会办事机构的工作人员审查，更不合适，因为法律没有赋予他们这个权力。
文化革命以前，各级人代会都设立了提案审查委员会，可以审查提案和大会发言，并决定大会发言是口头发言还是书面发言、是个人发言还是联合发言。
现在，全国人代会不再设这个机构，大部分地方人代会也不设这个机构，才使大会发言是否审查、由谁审查成了问题。应该由法律规定：人代会上的大会发言必须围绕会议审议的议案进行；可以在人代会预备会议上选举产生一个类似提案审查委员会的机构，对包括列席人员在内的大会发言进行审查，除决定是否允许发言，是否修改发言，还可以决定是口头发言还是书面发言、是个人发言还是联合发言、是受限发言还是自由发言等。
关于人大常委会会议上的大会发言，全国人大常委会和地方各级人大常委会遇到的情况很不一样，不可能作统一的规定。对全国人大常委会来说，可以选举产生一个类似提案审查委员会的机构，或者指定一个机构，对包括列席人员在内的大会发言进行审查，除决定是否允许发言，是否修改发言，还可以决定是口头发言还是书面发言、是个人发言还是联合发言、是受限发言还是自由发言等。
对地方各级人大常委会来说，应该根据人大常委会组成人员的实际情况，由主任会议或者会议主持人决定，对大会发言是否进行审查，是否允许发言，是否修改发言，还决定是口头发言还是书面发言、是个人发言还是联合发言、是受限发言还是自由发言等。
8.关于完善列席人员的发言制度
对全国人代会的列席人员在全国人代会各种会议上的发言制度，法律没有规定。按照惯例，不管是出席会议的正式人员还是列席人员都可以发言，而且发言的次数和时间还不受限制。例如，在全国人代会上的代表团全体会议、代表团分组会议、代表团团长会议、全国人大有关的专门委员会会议上的发言，全国人大议事规则就没有规定。全国人大常委会议事规则也没有规定全国人大常委会分组会议上发言的次数和时间。所以，在这些会议上，不管是出席会议的正式人员还是列席人员都可以发言，发言的次数和时间也都不受限制。
但是，如果法律对有的行为主体有明确规定，对有的行为主体不作规定，执行同一个程序，就会遇到困难。
例如，全国人大议事规则规定，在全国人代会全体会议上，人大代表发言，每人可以发言两次，第一次不超过10分钟，第二次不超过5分钟。在主席团会议上，主席团成员、代表团团长或者代表团推选的代表发言，每人可以就同一议题发言两次，第一次不超过15分钟，第二次不超过10分钟。法律对列席人员没有规定。全国人大代表要执行这个法律规定，是没有疑问的。列席人员该怎么办？是根本就不允许列席人员发言？还是列席人员不适用这些规定？还是列席人员可以比照全国人大代表的有关规定执行？给实际操作带来很大困惑。
另外，法律对行为主体根本不作规定，让人也很难办。例如，全国人大议事规则规定，主席团可以召开大会全体会议进行大会发言；要求在大会全体会议上发言的，应当在会前向秘书处报名，由大会执行主席安排发言顺序；在大会全体会议上临时要求发言的，经大会执行主席许可，始得发言。这里包括不包括列席人员呢？也说不清楚。
所以，应该通过立法来完善全国人代会列席人员的发言制度，明确规定列席人员发言的免责权，关于发言的形式（口头发言或书面发言、个人发言或联合发言、受限发言或自由发言）及其确定程序，人代会上代表团分组会议发言或代表团全体会议发言或大会（即人代会全体会议）发言、各种发言形式和发言场合下受限发言的次数和每次发言时间的规定，发言的申请和允许程序，发言的组织程序等。
对全国人大常委会会议的列席人员在全国人大常委会各种会议上的发言制度，全国人大常委会议事规则仅规定，列席会议的人员在全体会议上的发言，不超过10分钟；在联组会议上，第一次发言不超过15分钟，第二次对同一问题的发言不超过10分钟。事先提出要求，经会议主持人同意的，可以延长发言时间。法律规定的内容很不全面。
所以，应该通过立法进一步完善全国人大常委会会议列席人员的发言制度，明确规定，列席人员发言的免责权，关于发言的形式（口头发言或书面发言、个人发言或联合发言、受限发言或自由发言）及其确定程序，常委会会议上分组会议发言或联组会议发言或大会（即常委会全体会议）发言的确定程序、各种发言形式和发言场合下受限发言的次数和每次发言时间的规定，发言的申请和允许程序，发言的组织程序等。
在完成对全国人代会、全国人大常委会会议列席人员的发言制度的立法后，应对地方各级人代会和各级人大常委会会议列席人员的发言权、发言的免责权，关于发言的形式（口头发言或书面发言、个人发言或联合发言、受限发言或自由发言）及其确定程序，人代会上代表团分组会议发言或代表团全体会议发言或大会（即人代会全体会议）发言、常委会会议上分组会议发言或联组会议发言或大会（即常委会全体会议）发言的确定程序，各种发言形式和发言场合下受限发言的次数和每次发言时长的规定，发言的申请和允许程序，发言的组织程序等，做出明确的法律规定。
9.完善特邀发言、特许发言的特许程序
在全国各地，同级地方党委的书记在各级人代会开闭幕会上作报告或讲话，是个很普遍的现象。每届全国人代会第一次会议结束时，也会请新当选的国家主席讲话。另外，各级人大每届每次人代会闭幕时，委员长、人大常委会主任都会有个总结性的讲话。虽然他们中的绝大多数都是同级人大代表，但他们这时的讲话并不是以人大代表的身份讲话的，而属于特邀性质。有些同志有可能不是本级人大代表，那就更属于特邀性质了。既然是特邀，就不适用议事规则规定的发言制度的一般程序，而适用特邀发言的特殊程序。目前，全国人大和地方各级人大的议事规则都没有规定特邀发言的特殊程序。
在人代会上的这些现象，在人大常委会会议上也有可能发生。在世界各国，特邀外国领导人、外国代表团负责人在议会发表演说，是经常发生的。随着我国对外开放的深入发展和对外交往的不断扩大，全国和地方各级人大及其常委会也有可能出现特邀发言、特许发言。对此，应该在人大及其常委会的议事规则中就有关程序做出规定。
在人大及其常委会的议事规则没有修改完善之前，应该由大会主席团、委员长会议或主任会议决定，把同级地方党委的书记在人代会开闭幕会上或人大常委会会议上的讲话，委员长、人大常委会主任在本届本次人代会开闭幕会上或人大常委会会议上的讲话，列入日程，但不列入审议的议程。
上述问题，都有待在今后的实践中不断研究和探索，在实践中求得解决。
（作者曾任全国人大常委会办公厅研究室经济组组长、政治组组长、办公室主任，全国人大外事委员会办公室主任，全国人大华侨委员会法案室主任） |
