十七大后地方立法工作的新课题

□ 郭 俊

地方性法规是中国特色社会主义法律体系的有机和重要组成部分，是对国家法律、行政法规的延伸、细化和补充，是贯彻实施国家立法和有关政策要求的重要方式，是推进依法治市进程的重要基础。做好地方立法工作，必须按照党的十七大关于发展社会主义民主政治的部署，根据地方性法规的地位、作用，认真研究国家立法形势变化对地方立法可能带来的一系列影响。

（一）进一步深化对科学立法、民主立法的认识

科学立法、民主立法虽然已经为全国人大及其常委会和有立法权的地方人大及其常委会工作报告所提出和加以重视，但在党代会报告中作为对立法工作的总要求被正式提出，其意义仍然是十分重大的，在探索今后立法工作进一步发展方向时必须首先就要考虑什么是科学立法、民主立法，如何坚持科学立法、民主立法。

笔者认为，科学立法、民主立法至少包含以下三个层次的内容：

第一，科学立法、民主立法是立法过程中的程序要求，应当贯穿于立法活动的整个过程。在地方人大常委会近年来的立法工作中，将立法规划、立法计划和单项法规草案公开征求社会各界意见，召开专家和人民群众参加的座谈会、论证会、听证会等会议，进行问卷调查，充分发挥人大代表在立法中的作用，在审议修改过程中充分发扬民主，常委会允许市民旁听，设立法制建设顾问和立法咨询专家库并充分发挥其作用等措施都是科学立法、民主立法的具体体现，是提高立法质量的重要保障措施，需要我们坚持并进一步深化和拓展民主参与的途径，提高各方面参与立法的积极性。

第二，科学立法、民主立法是立法决策的价值取向。在立法过程中，采取各种各样的形式听取各方面的意见和建议，其目的都是为了使最终产生的法律文本更加符合社会生活的实际需要，更加反映人民群众的意愿和需求，更加有效地发挥法律法规的引导、规范和保障作用。因此，科学立法、民主立法除了指立法过程中必要的程序和方式外，核心在于在立法决策中坚持科学性、民主性的要求，在法律法规内容上体现出科学性、民主性。无论是人大代表、人大常委会组成人员、法律委员会或者法制委员会组成人员以及直接从事立法工作的同志，必须具备科学严谨的工作态度，具有强烈的民主意识和良好的民主作风，虚心倾听各方面意见，善于对各种意见进行由此及彼、由表及里的深入分析和研究，去粗取精、去伪存真，吸纳其合理因素，正确反映和兼顾不同利益群体的利益，在各种不同利益之间找出平衡点，运用自身经验、专业知识或者借助“外脑”对法规草案进行设计、改造、分析、评判，使通过的法规全面客观反映民意，科学协调各方利益，正确调控社会关系，符合经济社会的发展规律。在这层意义上考虑，目前，立法过程中还存在一些与科学立法、民主立法的要求不相符合的现象，比如立法中存在的“认认真真走过场”、“你说你的，我干我的”的现象，对意见和建议的认真分析、研究、消化和吸收在法规内容中的工作不够，立法决策中领导个别意志决定的行政化倾向等。

第三，坚持科学立法、民主立法是公民民主权利的保障，是发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，构建社会主义和谐社会的必然要求。坚持科学立法、民主立法，其结果是提高立法质量、完善中国特色社会主义法律体系，但科学立法、民主立法不单纯是实现前述目的的手段和工具，而是推进人民民主、发展社会主义民主政治的一种途径和必然要求。如果将科学立法、民主立法仅仅视为提高立法质量、完善中国特色社会主义法律体系的工具，那么如果通过其他途径能够达到此目的，科学立法、民主立法就会成为不重要的，可以被弃之不用，这显然不符合十七大报告提出科学立法、民主立法的目的，与坚定不移地发展社会主义民主政治的方向是背离的。

上述关于科学立法、民主立法的三层内涵存在着逐步深化的顺序关系，也是立法工作从形式向实质逐步推进的过程。按照上述三种层次来理解和评判当前的地方立法工作，能够发现，各地在科学立法、民主立法方面的举措多停留在第一层次，即听取意见的成分多，在第二层次有所体现，但在对意见进行分析、归纳、吸收和消化，体现在法规内容方面还存在不足，而在很多从事立法工作的领导和同志思想中，对科学立法、民主立法还没有真正从保障公民民主权利、推进社会主义民主的政治高度来看待，在很大程度上还是将科学立法、民主立法作为立法过程中的工具和手段，所以在不同程度上存在不尊重社会意见、没有通过适宜的途径及时对社会呼声予以回应、不注意调动和保护公民政治参与的积极性、立法机关工作人员漠视代表和常委会组成人员立法主体地位等忽视人民民主权利的做法和现象。按照坚持科学立法、民主立法的要求，今后的工作中还应当进一步在完善立法工作机制、体制，改进科学立法、民主立法的具体举措方面加强工作，包括进一步拓宽公民参与立法的途径，进一步发挥专家学者在立法中的作用，保护和调动社会各界参与立法的积极性，及时回应社会需求，在立法机关与社会之间形成良性互动的局面；加强人大代表与人民群众的联系，更多地通过人大代表反映民意；减少立法参与的成本，增强科学立法、民主立法形式的实效；明确立法各部门之间的责任，合理安排审议时间，加强立法过程中审议、论证的深度；研究立法内容的规律，形成明确完整的法规质量标准体系，真正将科学、民主的精神贯穿到立法全过程，体现到立法内容中。

（二）立法任务变化对地方立法工作带来的具体影响

地方性法规作为国家法律、行政法规的延伸、细化和补充，总体上在中国特色社会主义法律体系中居于从属性、补充性和执行性的地位，在立法工作从总体上过渡到完善中国特色社会主义法律体系的阶段，笔者认为地方立法将会面临以下可能的变化：

1.地方性法规类型的变化。在法律体系不健全、法律空白较多的情况下，按照加快立法的要求，国家立法和地方立法呈现齐头并进的局面，在地方立法中创制性法规的数量在一定时期内可能超过了实施性法规，但随着国家立法步伐的加快和立法权限划分逐渐清晰，地方自主制定的创制性法规的法律空间在不断压缩，实施性法规的比重在逐渐上升，在中国特色社会主义法律体系形成和完善的过程中，为实施法律而制定实施性法规的任务将会成为地方立法的主要任务。适应这种变化，需要地方立法机关认真研究制定实施性法规的必要性、内容的准确性、出台的时机等问题，比如监督法要求省级人大常委会就规范性文件的备案审查问题作出规定，如果地方不及时制定，就属于贯彻执行监督法不力，那么就此问题制定实施性法规就应当尽快出台，然后在实践中逐步完善。对于并非地方责任的制定实施性地方性法规，要考虑是在法律施行后尽快制定还是在法律施行一段时间后发现执行中存在问题需要补充时再制定更为合适。

2.地方性法规内容的变化。随着法律体系的逐渐形成，原有“有比没有好”、“宜粗不宜细”等立法指导思想逐渐消失和立法技术的提高，在很多领域，已经不存在大块的立法空白，新制定的法律、行政法规呈现不断细化和具体化的趋势，地方人大常委会制定创制性法规，通过地方性法规确立某个领域法律基本框架的空间已经基本不存在，地方性法规规范的问题越来越具体和直接，而制定实施性法规来解决的问题则更为具体和琐碎。因此，在很多地方立法过程中，按照法制统一原则的要求，从法规的简洁性、实效性等出发，地方性法规将会不可避免地呈现出具体化、碎片化的倾向，成龙配套、追求结构完整的倾向在未来立法中将不得不被追求简洁、实用的努力取代，法规内容的重点将是直接针对具体、细致的问题提供可操作的解决方案，法规内容的简化、条文数的减少可能是未来的变化。

3.地方立法重点领域的变化。按照党的十七大报告提出的加快推进以改善民生为重点的社会建设的要求，以及全国人大常委会2007年工作报告中提出的“着力加强社会领域立法，为构建社会主义和谐社会提供有力的法律保障”的要求，今后的立法工作重点将会逐渐从促进经济发展和行政管理向社会建设、文化建设等领域推进。在目前法律体系中，在完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理、文化发展繁荣等方面还需要制定大量的法律法规，这将会是今后国家和地方立法共同努力的方向。地方人大常委会需要认真研究社会领域立法的重点、方式和规律，研究在这些领域立法不同于经济立法的新要求，比如关于主管部门的规定、法律责任的规定，对社会领域立法“软法”特点的认识等。另外还要注意的是，社会领域尤其是文化领域一些问题的规范可能存在当前无法立法（某些问题属于阶段性问题，随着社会发展可能逐渐消除，现在立法反而可能不适当地固定了某些行为）或者有些问题根本就不适宜进行立法（某些问题属于道德或者思想领域，无法用法律来规范）的情况，面对这些问题需要研究立法的时机、角度和立法的界限，防止再次陷入“立法万能论”。

4.地方性法规在规范公权力上的变化。随着社会主义民主政治的发展，人民权利意识的觉醒，人民民主的落实和深化，公权力的制约和监督日益受到重视。通过立法规范公权力的享有、运行和责任的承担，在赋予政府管理职责的同时明确其应当遵循的规则，在依法保障公权力强制性权威的同时着重加强对管理相对人权益的保护，依法推进政务公开透明，使权力依法享有、行使和受到制约，成为今后地方立法面临的重要课题。在愈发受到重视的社会领域，政府权力介入社会公共事务的方式、力度、界限，政府在促进社会自身发展方面应当承担的服务职能等问题将较以往更为突出。虽然随着行政许可法、行政处罚法等法律的施行以及未来要制定的一系列规范行政行为的法律，行政行为的基本要求已经得到规范，但在很多具体行政管理活动中，对管理部门管理行为的公开、透明和对权力的约束以及服务职能的承担仍然需要结合各领域实际情况在法规中加以具体规定，这也是地方立法要认真解决的问题。

5.地方立法工作方式的变化。随着中国特色社会主义法律体系的完善，无论在国家立法还是地方立法，新制定法律法规的比重将会逐步下降，法规的修改、补充以及根据形势发展通过解释、清理等方式使法规适应社会生活变化将会成为地方立法工作主要内容，尤其是根据国家立法变化对相关地方性法规的合法性进行审查，并导致地方性法规修改、废止的任务将会进一步加重。近年来地方已经先后进行了与入世、行政许可法、治安管理处罚法、监督法有关的大规模法规清理工作，并随之产生了一批立法任务。而在可以预见的几年内，行政强制法、行政收费法乃至行政程序法等规范行政行为的重要法律的通过将使地方性法规清理的任务进一步加重，这些是研究、确定地方立法任务时必须要考虑的重要制约因素。

6.地方立法规划、计划的变化。在过去立法工作中，立法规划、计划作为指引地方立法、确保地方立法按照轻重缓急有序进行的重要手段，发挥了重要作用，但在执行过程中，规划、计划执行情况往往不仅不理想，原定项目不能按时审议，这一方面是由于规划、计划制订得不够科学、合理，但更重要的原因在于经济社会发展加速，社会需求变化快，规划、计划无法及时根据形势变化进行调整，还有就是国家立法对地方的影响，比如前述立法清理带来的立法任务可能会挤压原有立法项目。在今后，经济社会发展变化、国家立法进程等对地方立法的影响可能进一步加深，地方立法规划、计划的适应性和执行的效力将会面临更大的问题。由于人大及其常委会会议制度的限制，必须事先作出一定的计划安排，使每次常委会和全体会议有议题可讨论，使会议有实际效果。在当前的情况下，为了减少规划、计划的不适应性，缩短规划的周期（比如以三年为周期）或者及时调整变更规划（中期调整规划），把规划、计划的强制约束性变更为指导性，可能比较现实。随着人民代表大会制度逐渐完善以及代表、委员知识结构、年龄结构的完善，立法规划的功能将会逐步弱化，年度立法计划将成为指导（而不是强制约束）立法工作的主要方式。
7.地方立法后续工作的变化。随着中国特色社会主义法律体系的逐渐完善，单纯通过立法确立制度框架的任务将会逐步让位于保障国家法律在地方的贯彻实施，这也是监督工作的主要目的之一。因此，今后将立法工作与监督工作相结合，通过地方立法促进法律的贯彻实施，通过监督工作发现立法中的问题，通过立法推动监督工作中所发现问题的解决将是今后的发展趋势之一。其次，随着社会的发展变化，法规的严肃性和实效性将会受到更多的关注，及时研究社会变化，总结法规实施的实际状况，对立法进行定期、及时的评估和研究，根据评估结果，及时启动法规的修改、解释或者废止工作，将成为地方立法的重要内容之一。

（作者单位：北京市人大常委会法制办公室）