选举民主与协商民主：技术路线的沿革及协同

——“中国民主政治的发展路径：选举与协商”学术研讨会综述

□ 邱家军

2007年7月20~21日，由复旦大学中国政府与政治研究中心、选举与人大制度研究中心和“中国共产党执政体系”国家重大攻关课题组联合举办的“中国民主政治的发展路径：选举与协商”学术研讨会在复旦大学举行。与会专家学者结合选举制度、代议制度、政党制度和政治发展的一般原理，主要就选举民主与协商民主的制度建构、实现选举民主与协商民主的技术路线以及两者之间的内在逻辑关系进行了比较充分的探讨。

一、 选举民主与协商民主的历史沿革

人大制度研究专家复旦大学浦兴祖教授指出，选举民主（直接选举和间接选举）、代议政治架构和协商民主是西方民主政治发展和逐步完善的一个具有序列递进性质的政治性事件。就选举民主与协商民主这两种民主形式而言，显然前者先于后者。因为自从古希腊城邦政治时代起，就已经比较充分地发展了直接选举，实现了选举民主。间接选举随着代议制政府的构建和政党政治的发展，在近代民族国家形成之后，日益彰显出其在制度构建过程中的显著地位和不竭活力。而协商民主作为一种新兴的民主理论解释范式，直到20世纪80年代才在西方政治学文献中出现，用以修补和矫正长期以来为人们所信奉的以竞争性选举为主要内容的自由民主和代议民主的某些缺失。因为随着选举民主在西方的充分推行，其弱点也就不断暴露：政治家、政客出于各自所代表的特定利益集团的立场，固守偏好，唇枪舌剑，蛊惑人心，以争取多数、拉选票，导致过度竞争；选民则眼花缭乱，无所适从，只好远离选举，致使投票率常常在50%以下。因此所谓“多数人的决策”，实际上未必真正体现了多数人的意志。或者说，“多数人的决策”并不是尊重少数人权利的产物。这些均对公共决策的合法性基础构成了负面影响。正是在这样的背景下，西方“协商民主”理论才日渐兴起，力倡全体公民平等地参与协商讨论，倾听不同观点，转换自身偏好，在政治互动中达成共识。不难看出，西方的“协商民主”理论旨在以“协商”矫正选举民主“过犹不及”的弱点。它所强调的是，自由平等的所有公民在公共决策前参与公开的协商讨论，既自由表达自身的偏好，又倾听他人的不同观点，经过理性思考，实现偏好的转换，以促进相互理解，从而达至共识，赋予公共决策合法性。

二、 选举民主与协商民主的构成要件

深圳大学黄卫平教授梳理了选举民主与协商民主的构成要件。他指出选举民主与代议制、政党政治紧密相连，以平等竞争和程序正义为主要价值偏好的竞选机制是其内在逻辑。 本质意义上的选举民主一般应具备以下几个基本要件：（1）竞争性的定期选举。国家立法机关的议员以及政府长官等一般都是由选民投票选举产生，各候选人可以采取竞选的方式参与选举活动，且这种竞争性的选举又必须是按照法定日期举行的。（2）公民能自由、平等地参与政治生活。（３）实行票决制。选民主要通过选票来选择自己的利益代言人，从而实现权力委托与让渡的责任代理机制。（４）以“少数服从多数”为基本原则。人事任免、重大事务的决定及公共决策的制定往往通过“少数服从多数”的原则来达成。（５）以竞取国家权力为直接目标。竞选者及参与竞争的政党主要是通过竞取国家权力以实现自身或者其所代表的利益集团的利益。

协商民主的理论探究，期望在现代社会中建立起以公共协商为核心价值的民主政治形式。它主张通过建制化的方式促使民主化的意见、意志、法律以及公共决策得以形成和实现。因此，协商民主是指在一定的政治共同体中行动者通过对话、讨论、商谈、妥协、交易、沟通和审议等协商性的方式及机制参与民主政治生活的一种理论模式。其基本理念包括：（1）参与协商的主体是自由、平等、理性、知情的公民个体或组织。协商主体的态度、行为一般不受先在权威的操纵、限制和影响，参与协商的主体主要是基于理性的审视做出公共判断。（2）参与方式的协商性。协商民主中的参与主体通过互动式的对话、讨论、商谈、辩论、谈判、沟通和审议等方式参与政治生活，通过相互妥协达成理性共识。（3）协商过程的公开性。协商民主强调知情参与，协商主体必须拥有充分、多元的资讯和信息，于公开场合检验不同的意见和理由，在知情的情况下通过公开透明的协商过程参与政治生活。（４）协商程序的建制化。协商主体之间并非漫无目的、不拘时限、不计成本的协商，参与各方要遵循一定的游戏规则，通过规范化、制度化的程序进行公开商议。（５）协商结果的共识性。通过协商形成的决定或意见最终应为参与各方所认同，并自愿承担相应的义务和责任，还必须就所形成的政策和决定对社会有所交代，以争取人们对协商结果给予更广泛的认可与支持。

三、 我国选举民主与协商民主的制度环境

选举民主与协商民主的核心要素是民主，民主政治是专制政治的对立面。民主政治的实现需要一定的制度环境。中共中央编译局杨雪冬认为，民主政治所需要的制度环境应当是一套文明而非粗暴地协调和解决社会矛盾的政治机制。欲实现政治文明，就必须对权力进行规训。之所以如此，是因为政治生活是围绕权力而运转的，而不受限制的权力又是容易被滥用的，进而蜕化为威胁性的力量，破坏人类的文明生活。因此，权力必须受到规范和约束，不断被驯化和“文明化”。北京大学宁骚教授指出，民主是政府合法性存在的基础。如果一个国家的政治体制被认为是不民主的，那就意味着该政府不具有合法性。接下来的逻辑就是：这样的政府应当被推翻或者被改变。

从革命到现代化的过程中，我们国家的政治制度建构，在争取人民民主的理想和现实的民主制度缺失之间始终存在着紧张关系。与会学者从许多层面谈及这种制度不足所造成的紧张关系。

1.规范我国选举制度的政治法典有待改进

不少学者就规范我国选举制度的主要政治法典的制度效度论及他们的观点。上海交通大学周其明教授指出，我国的宪法结构从立宪目的上来看，应当是保障人民的政治参与权以及普世化的人权，但是不少具体的政治法典又和这个立宪目的存在冲突。比如选举法就存在着限制公民政治参与的潜在可能性。从下位法不得违背上位法的角度来看，包括选举法在内的一些具体法规条例及实践操作就有违宪的可能。但是由于我国缺乏行之有效的违宪审查制度，所以这些与立宪目的相左的典章制度就缺乏切实可行的救济措施。华东政法学院的童之伟教授指出，我国的选举制度基本上属于一种对公民的普选权进行多重限制的政治安排。就选举法来说，主要体现在以下两个方面：一是各级人大代表的选举缺乏必要的竞争，也可以说是法律或法外规则对竞争采取了过分限制。二是层次过多的人大代表间接选举。选民选举人大代表是一种权力委托行为，一般来说，为了确保受委托者对委托者负责，受委托者不能把自己受委托的权力再委托出去。所以，代议民主的基本要求是各级代议机关的代表都由选民直接选举产生。而且，权力的委托应该以一次为限，委托层级过多将模糊权力的所有者与受委托者之间的委托关系。但是，在我国的绝大多数地方，属于每个选民的那份国家权力需要经过4次转手，其中包括3次再委托，才能到达最高国家权力机关。这种“长线”委托的民意能否忠实地体现基层选民的本初意愿是值得怀疑的。我国选举法的许多规定也为操纵选举提供了空间。美国杜克大学牛铭实认为，由于选举法没有说明该如何酝酿、讨论、协商，才能筛选出能代表多数选民意见的候选人。实际上，一般选民既不可能参加酝酿、讨论、协商，也不知道酝酿、讨论、协商是怎么进行的。由于这一程序上的漏洞，如何在初步候选人中确定正式代表候选人往往成了黑箱作业。

2.人大及代表制的理论预设有待进一步明晰

周其明指出，长期以来，我们只谈人大制度的优越性，不谈人大制度的局限性，如何完善人大制度也一直没有切实的说法。在我国，人民只有选举县乡人大代表的权利，其他选举都是与他们无关的。可以说，人民拥有直接选举的权利，就是保障其参政权不等于零的制度。在人大制度的建构中，欲进一步提升人民行使主权的水平，破除替民做主的观念，就必须全方位地开放直接选举。

中国人民大学的景跃进教授认为，我国以列宁主义为底色的代表制理论实际上注重的是上情下达而非下情上传。这种注重“先进性”和模范带头作用的代表可以概括为“规律—使命式”代表。这套代表制的符号体系具有双重功能：一是动员一般民众，确立自身领导角色（外向维度）；二是对广大党员行为准则提出政治要求（内向维度）。这种自上而下的代表制理论，是通过满足一系列苛刻条件而得以实现的：对历史发展方向和时代使命的深刻把握；与人民群众的血肉联系；领导层的英明决策以及高超的领导艺术；生存危机下强大的自我纠错能力；广大党员敢于斗争、勇于牺牲的精神；等等。应当说，这套代表制理论从某种程度上来讲，更适合于革命化的需要而非现代化国家建设的需要。

3.代表选举中博弈群体间的位序关系有待进一步厘清

美国纽约城市大学夏明教授指出，代议制度的根基就是选区和选民。因此，在代表的选举中，选区的选民应当在价值序列上占有无可置疑的优越地位，理当成为选举博弈的主体。诚然，在现代民主政体中，代议制度和政党制度紧密相连，但是，在现代西方选举政治中，是选区和选民以政党为工具来实现自己的利益而不是相反。就这一点来说，我国人大代表选举中博弈群体间的位序关系与西方明显不同。宁骚指出，体现公民授权体制的选举民主在我国是不发达的。由于实行“党管干部”这一根本原则，实质上主要由选民以外的相关主体来决定选举结果，所以选举不具有实质性的民主意义。这种具有威权主义色彩的选举政治框架具有鲜明的工具理性色彩，因而无法摆脱一种单纯的作为执政手段的形式化和工具化倾向的影响。

深圳大学的邹平学教授指出，我国的人大代表选举只是解决代表制度的入口问题，仅具有一次博弈的特点，而这种长达五年才有一次的代表选举，容易诱发当选代表的机会主义倾向，在实践中往往表现为“唯上”、“唯我”，而无“反哺”选民之心，这种倾向最终导致了与人民相背离的危险。

4.公民的政治参与渠道存在制度化障碍

世界与中国研究所的李凡教授从公民政治参与的角度论及我国民主政治发展中存在着一个基本矛盾，就是社会上较高的参与意愿、参与冲动和实际的参与渠道少及制度化层次较低。这个矛盾将深刻地影响我国民主政治的进一步发展。这样的一个基本制度安排，使得基层群众参与政治的愿望不能实现，堵塞并扭曲了民意表达的通道，这样，就有可能把体制内的政治参与倒逼成一种非制度化的安排，从而造成政治参与和制度之间的紧张关系。我国公民政治参与的非制度化安排也体现在目前所提倡的协商民主之中。目前的这种协商民主，相当程度上只是政府的一种需要，公民的个体参与很难起到实质性的作用。参与的要求高而制度化的程度低，其结果必然是积累矛盾，增加政治稳定发展的难度。牛铭实认为，中国政府可能担心扩大公民政治参与的渠道会导致局面失控，因而不放心让人民真正地行使自己的参政权利。这实际上是一种制度化的规避公民政治参与的方式。这种政治运行机制，如果不认真检讨并加以改革，就会使政治体系失去政治健康和政治活力。

5.协商民主缺乏有力的制度架构

2006年2月，中共中央在《关于加强人民政协工作的意见》中明确提出选举和协商是我国社会主义民主的两种重要形式，在某种程度上表明了最高层对协商民主理论的认可。不少人把西方“协商民主”理论看做是对我国多党合作与政治协商制度的印证从而产生“知音之感”。北京大学金安平教授就此撰文指出，这只是某种“偶合”，是中国政学两界部分人士对西方“协商民主”的严重误读，因为西方协商理想与代议制民主的关系，不是前者否定后者或者与后者并驾齐驱，而是希望补救后者的某些缺失之处，使之能够不断得以完善。可以这样说，协商民主是优化代议民主的一种理想类型，而代议民主恰恰是制度化公共协商的主要形式。中西在“协商民主”的理解上存在以下不同之处：一是“协商”的目的不同。西方协商民主理论的提出是为了平等地保障公民的政治权利以及更大程度地赋予公共决策以合法性。我国多党合作与政治协商制度的建立，虽然在保障少数群体的权利与扩大统治的合法性上也发挥了一定的作用，但其根本目的是为了保障并巩固中国共产党的执政地位。二是实现“协商民主”的前提条件不同。西方协商民主的前提预设，是基于能够切实保障公民最基本的“权利”与“自由”的现代社会而提出的，否则任何形式的协商最终都不可避免地沦为操纵民意的工具。我国还处于社会主义初级阶段，公民权利与自由的保障还不充分，在这一现实条件下，如果贸然构建所谓的“协商民主”，或者把“协商民主”作为选举民主的替代，就会为各种反民主、非民主的“暗箱操作”提供理论支持。三是协商的理念和范围不同。西方的“协商民主”，主张最大涵盖面的包容，即所有受到决策影响的公民都应当包括到协商的过程中去；我国政治协商更多的指共产党与民主党派和社会团体在政协会议内部取得一致，所以它仅仅是精英间的共识，协商参与者扮演的只是一种咨询性的角色。黄卫平指出，我国不少学者试图以协商民主理论为分析工具来解释我国民主政治的特点，认为协商民主是契合我国政治架构、民主实践和传统文化的政治形式；还有学者甚至将其视为可以替代选举民主，并进而认为协商民主是我国民主政治发展的唯一合理选项，这种学术认知和判断的合理性是值得商榷的。

四、 探索选举民主与协商民主协同发展的路径

浦兴祖等学者认为，选举民主与协商民主应当协同发展，但是这个协同，并非不分主次地平均发展。具体来说应当注意以下几个方面。

1.注意理论与实践的协同发展

在西方，“协商民主”理论至今还主要是一种价值追求。这种理想化色彩的理论能否真正付诸实践，一些人并不表示乐观。在我国，“协商民主”从某种程度上讲可以说早已就是一种实际存在，或者说，我们坚持已久的政治协商之中包含着“协商民主”的成分。但是，我们是先以人民政协这样的“协商民主”代行了人民代表大会的“选举民主”。从发展位序上来讲，这与西方有着基本不同，因此，在借鉴西方协商民主理论时，要注意协商民主的理论资源和我国的民主实践之间恰当结合。虽然我国的选举民主目前还不到位，但也要注意发展协商民主的优点以补选举民主的不足之处。虽然我们在一定程度上很早就重视协商的优势，但是在理论和实践的结合上，还存在不少制度性障碍。

2.注意“选举民主”与“协商民主”交融互补

1949年召开的第一次中国人民政治协商会议，在特定历史条件下代行了全国人大的职权，在很大程度上完成了本应由人大“选举民主”所能承担的建国重任，包括选举产生中央人民政府，通过具有临时宪法性质的“共同纲领”，制定“中央人民政府组织法”等重要法律。这是“协商民主”与“选举民主”、“政协民主”与“人大民主”互相交融的开始。1954年以后，“政协民主”与“人大民主”各有制度，各有机构，各自运行，但从“协商”与“选举”的视角看，仍然是“你中有我，我中有你”。人大行使各项职权时也有审议、协商的程序。政协为了有效运行，也需要通过选举产生自己的常委会等机构以及主席、副主席等领导成员。因此两种民主形式在运行方式上并非截然分开，而是互相交融的。

“人大民主”与“政协民主”互补体现在以下三个方面：一是制度设计上互补。人大代表主要按区域（块块）构成的选区或选举单位产生。政协委员主要按各党派、各人民团体、各界别（条条）为单位产生，这种互补从理论上讲可以从“条条”与“块块”的结合上全面表述民意。二是宪制框架互补。人大是国家权力机关，政协则是统一战线组织。人大在政权内立法、决策与监督政府，政协在政权外“政治协商、民主监督、参政议政”。三是党派结构互补。人大代表中中共党员一般占70%上下，各民主党派与无党派人士约占30%，而政协委员中各民主党派与无党派人士的比重一般在60%以上，中共党员则占40%以下。

3.注意“人大民主”与“政协民主”互不同质

一是“权源”上不同。普选是国家权力委托的行为。在我国，只有基于普选产生的人大代表才从人民那里获得了国家权力的委托，才可以代表人民直接参与行使国家权力。政协委员没有基于普选而获得国家权力的委托，因此，不能直接参与行使国家权力。二是性质与功能不同。由人大代表所组成的人大是“国家权力机关”，具有代表人民直接行使国家权力的功能。由政协委员所组成的政协不是“国家权力机关”，不具有直接行使国家权力的功能。三是与政党执掌“政权”的关系不同。在我国的宪政制度下，人民代表大会是国家权力机关，作为执政党的中国共产党必然需要其党员在人大中占据大多数，否则就失去了执政党的地位。由于政协不是国家权力机关，因此执政党在政协中不占多数不但不影响其执政地位，而且还有利于执政党通过政协倾听来自执政党以外的各种声音，从而有利于完善自己的决策体系，巩固政权建设。

4.以人大民主为主，以协商民主为辅

民主主要涉及国家权力问题。而人大民主则是直接行使国家权力的民主，执政党也要通过人大来实现其对国家政权的领导。因此，人大民主是中国的根本民主制度。要推进民主政治，就必须突出“人大民主”，或曰以“人大民主”为重点。长期以来，我们虽然总讲“人大制度是我国的根本政治制度”，但在一段时间内却集中强调“草根民主”，后来又集中强调“党内民主”，近年又集中强调“协商民主”，实际上变成强调“政治协商”。虽然后三种民主都很重要，但是它们都不能直接行使国家权力。应防止在强调其他民主的同时冲淡人大民主。如果真的冲淡了直接行使国家权力的人大民主，那就是冲淡了民主自身，就是偏离我国民主政治建设的主要目标。

5.挖掘本土资源，拓宽协商民主渠道

我国的民主政治建设在吸取人类先进政治文明成果的前提下，存在着如何挖掘本土政治资源，对各种外来理论进行消化吸收、提升和进一步创造的任务。金安平的文章就此指出，我们可以在一种规范理论的启示下，认真研究基于中国政治实践和政治资源的民主理论，以实现民主模式的创造性转换。以西方协商民主为基本模式来改造和构建中国的民主模式，显然是做不到的。如果说西方协商民主的理想可以为中国的民主政治建设提供某些借鉴和启发的话，中国的“民主协商”首先应该扩大协商主体，使参与制度化协商的人不再局限于精英群体内部, 而是要扩大到所有的利益相关者。其次是拓宽协商渠道，除政治协商会议之外，还应该有更多的表达和参与的平台，并在此基础上增加协商的内容，拓宽协商的领域，使协商民主既要体现国家形态上的民主，也要体现社会形态的民主。此外，还要明确协商的法律地位，使协商成为民主决策必不可少的法律程序，并作为整个社会主义民主政治运行的原则而存在。

纵观选举民主与协商民主的发展路径，可以看出，这种制度成长模式对于我国民主政治的建构和发展来说，具有一定的借鉴意义。从根本上来讲，没有自由竞争式的民主选举制度和充分发育的公民意识，没有政治协商、政治宽容和政治妥协的“节制”政治品格，就没有真正的现代民主政治。虽然选举政治和协商民主对于我国来说并非内生的，但是我们可以充分发挥后发优势，积极吸纳和借鉴国外成熟的政治形式，同时深入挖掘本土传统政治资源的积极因素，借以探索和构建我国现代化建设的民主政治制度。

（文章系根据会议发言和提交论文整理，未经本人审阅）
（作者系复旦大学公共管理博士后、政治学博士）