预算超收追加支出实践与思考

□ 李卫民

预算作为经由立法机关批准成立的政府年度收支计划，具有法律效力，要求严格予以执行。预算效力在收入与支出两方面的体现上并不相同，收入预算是对政府可用财源的约束，即政府在预算年度内最多可以将收入预算数额的资金用于支出，但它并不约束政府收取收入的行为，因为政府执收的直接依据是税收法律及相关政策规定，而不是收入预算；政府实际执收数如果超过预算数，只要是依法征收，就不需承担责任，但对于超预算收入如果需要在当年动支，则政府需要取得法律授权。相比之下，支出预算的强制性与约束力更强，它直接成为政府支出的最高限额，即政府只能按照预算指定的用途、在预算限定的数额内运用资金；不得擅自改变预算用途，不得挪用预算资金，违反支出预算的行为要承担责任，受到相应的惩处。所以一般而言，预算的约束效力更多地体现在支出预算上。另一方面，预算毕竟是对未来年度政府收入规模、支出控制所作的预测、设定，实际执行中，由于各种各样的具体情况，必然会出现预算执行结果与年初预算数字不相一致，对此制度上应当如何进行规范，以落实预算的法律效力，加强对预算资金的使用监管，是我们工作实践中经常遇到的一个问题。近些年来越来越常出现的预算超收现象，就特别值得我们关注和分析。

福建省超收追加支出报批工作实践

由于近些年来福建省经济发展形势持续保持平稳、较快、健康、协调的增长势头，相应带来财政收入逐年大幅增加，其中有的年份，财政增收额较大，超过了年初预算确定的收入数。对于这部分超收收入应当如何合法地使用，早在十年前省人大常委会与省政府经沟通协商，就在这个问题上达成共识：省级预算超收收入只有经过省人大常委会审查批准后才能合法地用于当年开支。据不完全统计，自1996年以来的12年间，除1999年、2002年外福建省省级预算共有10年出现超收，省政府都向省人大常委会报送了相关议案。其中8年由于是省本级财力超收相应安排追加支出，因此报请常委会批准；另2年由于超收的收入都为政府性基金或专项收入等专款专用性质的收入，不形成省本级财力的增加，也不涉及省本级支出的追加，所以采取了报告备案的形式。

这些年来，福建省省级预算只要出现超收需要安排追加支出，就必然报请省人大常委会批准，这一认识已为各方面所普遍接受，成为很自然的事；这项工作也已成为一项程序性、常规性的工作。从时间上来看，有关追加支出的议案一般是报请当年11月常委会会议审查批准。工作程序上一般是：10月底前省财政厅预算处将当年省级预算预计超收情况及拟追加安排支出情况，提前通报省人大常委会财经委；财经委组织常委会组成人员及相关委员会同志，听取省财政厅关于相关情况的汇报；财经委结合当年年度以来经济运行态势及预算执行情况进行初步审查，形成初审报告提交省人大常委会；常委会会议听取省财政厅厅长受省人民政府委托所作的报告，结合财经委的初审报告，对政府提交议案进行审议；会议表决批准政府议案，通过决议。

值得说明的是，由于预算法并未就超收追加支出行为作出明确规定（全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定也仅针对中央预算规定，国务院应当将超收使用情况报告全国人大常委会），福建省最初是通过在年初大会批准预算的决议中作出相关规定，进行规范要求的。如1996年预算决议要求“预算收入的超收部分应主要用于解决历史遗留的财政问题和支持财政经济困难的地区发展生产，培植财源，壮大财力，消除赤字”，2000年预算决议进一步指出“各级人大常委会要加强对预算执行和超收使用的监督”，到2002年预算决议就明确要求“预算执行中的重大变更和超收使用，应依法报经同级人大常委会审查批准”，从而将超收追加支出的报批程序作为一项制度固定下来。2002年省人大常委会出台的《关于加强预算审查监督工作的决定》规定：“省人民政府需要调整省级预算或者对超收作出支出安排，应当于本年度十月二十日前，将草案报请省人大常委会批准。”这样，预算超收追加支出报批制度就正式在福建省地方性法规中得以确立。

由于“决定”规定市县区人大常委会可以参照执行，加上有的设区市制定的地方性法规、决定也作了类似规定，所以超收追加支出报批制度也在福建省各市县得到相当程度的推广。从相关资料看，这项工作至少在各设区市得到了普遍落实。如2006年不仅省级超收追加支出履行了报批程序，而且全省九个设区市也都开展了这一工作。由于各地财政收支情况不同，各设区市这一工作的具体情况也存在一些差异。分析起来有这样一些特点：一从人大常委会审批时间上看，最早的在8月，最迟的在12月；二从政府议案使用的词汇看，有的用“超收安排”，有的用“追加支出”，有的用“预算变更”，但大部分使用“调整预算”；三从议案内容看，有的主要涉及超收收入的追加支出，有的涉及支出预算的科目调整，还有的是因为执行中支出临时性增加或出现收支缺口，而倒逼着扩大收入预算；四从收支情况看，超收来源一般为一般预算收入、上级补助收入，也有的地方包括了基金收入、调入资金、结转资金等，追加的支出安排绝大多数都列出了具体的项目及金额；五从人大工作看，各市人大常委会最后都通过了相应的批准决议（决定），绝大多数市的人大财经委向常委会提交了（初步）审查报告。特别值得一提的是，有的市在会前开展了长时间的深入调研，审查中就收支情况作了全面、深入分析，并提出较为深刻的审查意见。这充分说明，预算超收追加支出报批工作在福建省各设区市已得到相当程度的重视，并得到较好的落实。

关于预算超收追加支出的分析思考

实践中预算超收追加支出经批准后，相应的预算收入数与支出数都作出调整。因此，预算超收追加支出的结果，是对年初预算进行调整；预算超收追加支出本质上即为一种预算调整。然而，我国预算法第五十三、五十四条专门就“预算调整”作了规定，将其限定为使得年初平衡的预算变得不平衡或举债增加的部分变更，并规定对于这种调整必须报经同级人大常委会批准。可见，预算超收追加支出并不属于预算法中所指的预算调整，对于它是否需要报经批准，预算法中并未作出明确规定。那么，预算超收追加支出到底是否应当报请批准？要求报批是否有法律依据？个人以为，答案是肯定的。

——可行性分析。第一，要求超收追加支出应当报经批准，并不违反预算法。理论上，年初批准的预算，包括收入数、支出数以及收支内部结构中的项目数，只要任何一个数字发生变动，作出调整，就都构成预算调整。这是最广意义上的预算调整。预算法第五十三条所规定的预算调整仅为各种调整中的一种，是一种狭义的调整，并不能涵盖其他调整种类；第五十四条规定此种调整必须报请人大常委会批准，并不意味着只有这一种调整才须报请批准，也不意味其他调整都不需报请批准、而可由政府自行决定。因此，针对预算超收追加支出要求必须报请批准，这与预算法上述规定并不抵触。

第二，宪法、地方组织法相关规定，赋予人大常委会对超收追加支出实施批准、决定的权利。宪法第六十七条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权……（五）在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”。地方组织法第四十四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权……（五）根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更”。这两条规定中的“部分调整”与“部分变更”，其外延显然大于但不限于预算法第五十三条中的“预算调整”。由此推理，预算法的规定源于宪法与地方组织法的上述规定，但并不完全涵盖宪法、地方组织法的规定，除了预算法中的“预算调整”，宪法、地方组织法的规定还适用于其他类型的“预算调整（变更）”；也就是说，根据宪法、地方组织法规定，不仅预算法中所指“预算调整”须报请批准，而且其他种类的“预算调整（变更）”同样需要报批。

第三，福建省地方性法规为批准超收追加支出确立了法律依据。根据以上两点分析可以看出，预算法第五十三、五十四条的规定，不应当成为各地人大针对其他预算调整行为进行规范要求的法律障碍，各地完全可以根据自己的实际情况，对预算超收追加支出行为立法进行规范。所以福建省关于加强预算审查监督工作的决定作出超收追加支出必须报批的规定，不仅与国家大法不相抵触，而且是符合宪法、地方组织法规定的。这样一来，实践中对超收追加支出行为实施批准，也就是具有合法依据的。

第四，超收追加支出报批在实践中已得到大量运用。从福建省这些年的工作实践看，履行预算超收追加报批程序，已经历时多年，而且已扩大到省、市各级财政；在具体操作中也十分顺利，各方面对此都没有异议。同时，考虑到年初编制预算时面对的法定支出要求，报请批准超收追加支出其实是有利于减轻财政压力的，因为人大常委会批准了政府的超收追加支出议案，同时也就调整了收入（特别是财力）预算与支出预算，也就是说调高了财力数，这样下年度安排财力增长幅度就相对较小，安排法定支出的压力也就相对较轻。

——必要性分析。第一，这符合“先有预算，后有支出”原则的要求。预算是约束、控制政府开支，提高资金使用效益，维护纳税人合法权益的重要工具；管好“钱袋子”是预算制度的天然使命，也是代议机构最重要的职责任务。预算的法律效力主要体现在支出方面，“先有预算，后有支出”，是预算制度的一项基本原则；支出预算是对政府开支的法律授权，政府开支必须严格遵循支出预算，无预算支出或者超预算支出都是缺乏有效法律依据的。因此，对于预算超收收入追加安排的支出，必须事先报经立法机构批准，才是合法的。

第二，其他类型的预算调整大都可由政府先行处理决定。一般来说，预算执行中发生的变动除预算法第五十三条所指调整及超收追加支出外，主要包括这样一些情形：紧急情况下动支、体制划转、上级财政补助、科目间的调剂流用、预备费动支、上年结转使用，等等。对于这些情形的预算调整，预算法及其实施办法规定，由政府及其财政部门处理决定。这样一来，一方面，宪法、地方组织法赋予了人大常委会对预算部分调整、变更的批准、决定权，另一方面，预算法规定预算调整、变更的大多情形不由人大常委会批准、决定。五十三条规定的调整，由于将造成预算赤字，实践中也并不多见，所以人大常委会真正能够实施批准、决定权的，主要就是超收追加支出这一种情况，加强对超收追加支出的监督规范，是必要的。
第三，实践中超收数额较大，有必要加以监督、控制。为强调预算的稳妥，政府年初安排收入预算时往往打得较紧，而实际执行中由于这些年来财政经济运行情况较好，往往出现实际收入数大大超出年初预算数。以2007年福建省省级超收情况看，省级收入共超收23亿元，占年初财力预算的16%；从中央财政看，据相关报道2007年中央财政可超收7000多亿元，将近占年初预算数的30%。这么大数额的超收收入，完全由政府自行决定追加支出使用，游离于人大审查监督之外，这肯定是不妥当的，与完善公共财政、坚持依法理财的要求也是不相符的。

——立法建议。鉴于预算超收追加支出日益引起各方面关注，成为人大常委会监督的一个重要事项，建议在预算审查监督立法中将预算超收报批制度确立下来。具体制度设计建议考虑：

第一，时间上，宜安排在第三、四季度。由于报请人大常委会批准超收追加支出，需要对当年超收情况作出较为准确的预计，因此，报批时间不宜太早，应当安排在第三季度之后较为适宜。同时，报批时间也不宜过迟，因为超收追加支出也需要在本年度得到执行，所以最迟不应该超过十一月。

第二，数量上，超收追加支出报批可以设一个起点限额，如总额超过预算数的1%。由于收入预算并不具有直接的约束力，因此，收入执行结果与预算数存在差异是正常的；即使是十一月批准了超收追加支出，到年底执行结果仍然可能与调整后的预算数不同。就福建省实际情况看，虽然省级财政很多年度履行了超收追加支出的报批程序，但实际上几乎每一年收入预算的年终执行结果总是与年初预算数或调整后的预算数不同，对此，政府并未将其转为净结余，而是予以动支（因为近些年来省级财政的净结余一直保持不变）。所以我们强调对于预算超收追加支出应当报请批准，针对的是较大数额的超收，以及相应需要安排的大的追加支出项目，至于小额零星的超收，考虑到收支执行的实际情况，不妨允许政府裁量处理。
第三，使用上，应规定追加支出主要用于保证农业、教育、科技等法定支出，以及保障民生等重要领域、重大项目的支出。同时，为便于人大常委会审议，还应当规定安排追加的支出应当列出具体项目。

（作者单位：福建省人大常委会财经委预算审查监督处）