民主议事性会议的若干规则及

我国各级人大常委会会议的形式问题

——以四川省人大常委会为例

□ 崔建华

根据宪法和有关法律的规定，我国各级人大常委会主要是通过会议的形式按照民主的方式集体行使职权，常委会会议是常委会履行职责、行使职权的主要载体。因此，开好常委会会议具有十分重要的意义。开好常委会会议涉及很多方面的问题，会议形式是其中的一个重要因素。

人大常委会会议是一种民主议事性会议，其根本原则和本质特征是民主讨论、民主表决。民主讨论是指出席会议的所有成员都有权并能够平等地发表自己的意见，民主表决是指对会议议题的决策由符合法定人数的出席会议的所有成员按平权原则（一人一票）投票决定。这是民主议事性会议与行政首长主导的工作会议等非民主议事性会议的本质区别。由此，我们可以确立民主议事性会议的根本规则或者总规则，即民主议事性会议必须进行民主讨论和民主表决（规则1）。由这个根本规则，不难推导出民主议事性会议有关讨论方面的一个总体要求性的规则，即会议必须进行充分讨论（辩论）（规则2）。亨利?马丁?罗伯特在《议事规则》中说：“辩论权应当被看成是审议性会议的一条既定的规则。”因为只有进行充分讨论（辩论），才能让所有会议成员在平等原则下充分发表自己的意见，才能使所有会议成员及时地了解到尽可能多和尽可能准确的有关会议议题的信息，而让所有会议成员及时、准确、充分地掌握有关信息，是会议作出正确决策的前提。换句话说，只有进行充分讨论（辩论），才能满足民主议事性会议的两大功能要求，即：（1）提供平等的诉求表达和投票表决机会；（2）取得民主原则下尽可能好的决策效果。

那么怎样才算是充分讨论呢？充分讨论是指所有希望发言的会议成员在出席会议的全体成员周知的情况下充分地发表自己的意见。这里包括两个侧面，一是所有希望发言的会议成员能够平等而充分地发表自己的意见，一是让全体出席人员周知所有发言者的意见。具体来说有四个要素（条件）：（1）所有想发言的人都能平等地发言；（2）发言者能够充分地发表自己的意见；（3）让全体出席人员及时周知所有发言者的发言；（4）可以在全体成员之间进行辩论。由此，我们可以推导出民主议事性会议应当遵循的另一条规则：每个会议成员的正式讨论意见应当及时周知于出席会议的全体成员（规则3）。

为了便于理解规则3的必要性和重要性，有必要对此做一点具体分析。我们知道，民主议事性会议的最终决策并不取决于行政负责制下的首长拍板决定，而是取决于会议全体成员的投票结果。影响成员投票行为的因素很多，会议讨论中所交流的信息和意见无疑是重要因素之一，也就是说，讨论中发言者所提供的信息和提出的意见乃至于发言时的言辞和情绪都可能会对会议成员的投票行为产生影响。在这种决策机制下，假定某个或某些成员的发言反映了讨论事项的真实情况，并提出了恰当的意见或建议，而如果这些情况、意见或建议并不为或者并不及时为会议全体成员所周知，由会议全体成员所作出的决策就可能会有明显的缺憾，甚至可能会作出错误的决策。这会导致几方面的损失：对于发言者来说，他失去了以真实的信息和正确的意见去影响其他成员的机会，这等于是被剥夺了诉求权（即便发言者的意见不正确，他的平等诉求权也不应被剥夺，也就是说，他有权让他的意见——无论正确与否——周知于会议全体成员）；对于其他成员来说，他们失去了一次了解真实情况或者全面情况、听取正确意见或者不同意见的机会，这等于是被剥夺了知情权；对于整个会议来说，这意味着可能会作出带有缺陷甚至是错误的决策。显然，这既不公正，也增大了决策失误的概率。因此，这不是一件可以随意忽略的小事，而是一件既关系到程序公正又关系到会议效果的大事。

接下来的问题是，用什么样的方式来落实规则3？可能的选择不外乎这样三种方式：（1）在全体会议或者联组会议上发言；（2）在分组会议上发言，会议用简报形式及时将每个发言者的发言全部或者摘要印发会议全体成员；（3）会议将成员的书面意见及时印发会议全体成员。不难理解，第（2）种方式存在以下弊端或不足：A.如果印发发言的原始记录，显然篇幅太长，会议成员可能难以卒读；而经过编辑整理的发言摘要可能与原始发言内容有出入甚至偏差，在实际工作中，这个问题是比较突出的；B.一些会议成员可能不会阅读简报或者不会阅读所有简报，可能因此而遗漏了一些重要的信息和意见，实践中这种情况也是相当普遍的；C.分组会议的好处是可以让想发言的人充分发表意见，并可在小组范围内进行及时的或许还是比较深入的相互讨论或辩论，但不能在会议全体成员之间进行及时的、深入的相互讨论或辩论；D.在小组会议上发言往往比较随意，发言者不太注重会前调研，发言也不够严肃和严谨；E.发言者难以直接对本小组以外的会议成员进行情绪、情感影响。第（3）种方式同样存在B、C、E三种弊端或不足，并且连小组范围内的及时讨论或辩论都没有。从以上分析可以看出，只有第一种方式即全体会议（联组会议因为取消分组会议而自然消失）才能够满足规则2的所有四个条件，而分组会议却做不到这一点，因此也只有第（1）种方式即全体会议才是落实规则3的最佳方式。不过我们还不能匆忙地下结论，因为全体会议存在一个不容忽视的问题，即如果会议成员过多，让每一个想发言的人都充分发表意见将可能无限期地拖延会期，这无疑会导致降低效率、增大成本、延滞决策，甚至无法完成会议的议程。解决这一问题的办法是：a.限制会议成员人数；b.平等地限制每个发言者的发言时间和次数；c.是在全体会议机制下能够解决的问题，而不是全体会议的前提条件，毋庸赘言。至于a.则是全体会议的一个前提条件，即全体会议的人数应当适当，适当到适合采取全体会议的形式，即既能满足规则3的要求，会期长度又可以接受，也就是要在会议人数与会期长度这两个变量之间找到一个适当的函数关系式。规则3是民主议事性会议必须满足的条件，而会期长度也应有一个不能超越的最大值，因此只能对会议人数作出限制。至此，我们可以推导出：在人数适当的情况下，民主议事性会议应当全程采取全体会议的形式而不宜采取分组会议的形式（规则4）。至于人数多少才算适当，我们不必去进行繁琐的数理计算，而可以大体上以其他国家议会三百多年来的实际数据作为参考，因为绝大多数国家议会的院会基本上都是采取全体会议的形式，而极少采取分组会议的形式。

以上述民主议事性会议规则来衡量我国各级人民代表大会及其常务委员会的会议形式，可以看出：（1）以代表团会议及代表团分组会议为主要审议方式是不符合民主议事性会议规则的基本要求的；但是在人民代表大会的现有规模下，难以按照民主议事性会议的规则来开会。按照选举法的规定，全国人民代表大会代表人数可以达到3000人，如果审议发言都在全体会议上进行，会期无疑会非常长，这显然是不可行的。解决办法是大幅度减少代表人数，这就涉及改革人民代表大会体制的问题，比如人民代表大会内部结构（包括人民代表大会与其常务委员会的关系等）问题、代表职业化问题等等，这可能需要一个较长的渐进改革过程，不属于本文讨论的范围，在此不赘。（2）同样，全国人大常委会和一些地方人大常委会会议以分组会议为主要审议方式也是不太符合民主议事性会议规则基本要求的。关于人大常委会会议形式，全国人大常委会议事规则规定“召开全体会议，并召开分组会议和联组会议”，立法法规定“可以召开联组会议或者全体会议”，地方人大常委会的议事规则多从其规定。据了解，实践中，我国全国人大常委会和绝大多数省、直辖市、自治区人大常委会会议采取“全体会议听取报告和表决＋分组审议”的形式；四川省有一半的市、州人大常委会会议采取同样的形式，大多数县级人大常委会会议则采取全体会议的形式。解决这个问题无需大动干戈，无需进行体制性改革，通过技术性安排改造一下会议机制即可，即常委会会议取消分组会议，全程采取全体会议的形式。当然，采取全体会议的形式，应当满足规则4的前提条件：会议成员人数要适当。在人大常委会组成人员人数法定的情况下，需要考虑的问题是，在现行法定人数下，采取全体会议的形式需要的会期是否适当。下面我们以四川省人大常委会为例，来进行一下实证分析。

四川省第十届人大常委会组成人员法定人数为85人，实际人数因为缺额略低于法定人数。现行会议形式是“全体会议＋分组会议”，即开始时的半天和结束时的半天各召开一次全体会议，主要内容分别是听取报告和表决，全体会议不安排审议发言；中间几天均为分组会议，内容是审议议案、报告，审议发言都是在分组会议上进行。2006年六次常委会例会的基本情况如下：全体会议平均到会人数为72.75人，到会率为89.6%（据另一项研究，2003年至2005年期间，四川省第十届人大常委会第二至十七次会议全体会议平均到会率仅约为80%[1]）；除1月份的例会通常议题较少因而会期仅为2天外，其余五次例会的会期均为4天；除1月份例会以外的五次例会的议题个数平均为19.6个，平均每个议题发言人次为11.31；除1月份例会以外的五次例会平均发言人次为221.6，用发言人次（包括列席人员在内）除以到会人数得到平均发言率为3.08，这就是说，平均一次例会每个人发言3.08次（见统计表）。

四川省十届人大常委会第19~24次会议情况统计表（2006年）

注：1.平均值中，“会议天数”以后的各项目数据平均值均不包含第19次会议的数据。

    2.发言率＝发言人数÷到会人数。

    3.议题数只包含分组审议的议题。

根据表中所列的经验数据，我们可以大概计算出一次常委会例会全程采取全体会议的形式需要多长的会期。首先我们来计算全体会议审议发言所需要的时间：假定常委会组成人员为满额即85人，到会率为90%，则到会人数为76.5人；假定发言率为3.08次，而每个人每次发言时间规定为10分钟，则全体会议审议发言所需时间为76.5人×3.08次×10分钟÷60分钟÷8小时＝4.9天。加上听取报告和表决各半天，则平均一次常委会例会约需6天时间。实际上表决用不了半天时间，采用全体会议的方式进行审议也可能会降低发言率，也就是说，实际会议天数可能会低于上面的计算结果。

那么平均一次常委会例会6天时间多不多呢？我们来做一个比较。根据以上计算，除1月份例会以外的5次例会共需30天，加上1月份例会通常的2天，全年6次常委会例会共需32天，再加上一年一次的省人代会10天左右，一年之中四川省人大及其常委会会议会期约为42天。我们知道，世界上绝大多数国家议会的会期都在3个月以上，很多国家在6个月以上，很少有少于2个月的[2]。可见，平均一次常委会例会6天时间不仅不算多，而且应该算是很少的。显然，这个时间完全处在前面所说的函数关系式中的“适当的会期值域”以内，并且还有较大的延伸空间，即使再适当增加每人每次发言的时间（比如15分钟或者20分钟），并规定对同一个议题经过特别允许可作第二次简短发言，也是完全可以的，不会存在“无限期拖延会期”和“无法完成会议议程”的情况。

不过，可能仍然有人会说，这毕竟要比分组审议多花一些时间。诚然，会议时间可能会有所增加。但这种增加是必需的，因为现行分组审议的形式无法满足民主议事性会议的基本要求，前面说过，分组审议既缺乏程序公正，又可能导致决策缺陷甚至失误。为了落实民主原则，尽可能减少决策失误，增加这点成本付出无疑是应该的、也是值得的。其实我们应该看到，这些成本本来就是应该付出的，不是全体会议增加了成本，而是现行分组会议的时间投入不足，这种投入不足导致了作为民主议事性会议的人大常委会会议在一定程度上存在着非民主性和非科学性的问题。我们知道，各级人代会每年只开一次，会议时间最长的也不过半个月左右，人大的绝大多数工作是由常委会来承担的。如果没有足够的时间，常委会是难以做好这些工作的。

地方组织法规定，人大常委会组成人员省（直辖市、自治区）不超过85人，市（州）不超过45人，县（区、市）不超过29人。前面所选分析标本四川省人大常委会的人数是地方人大常委会组成人员人数的上限，因此可以说所有地方人大常委会会议均应且可以采取全程全体会议的形式。至于全国人大常委会，其组成人员人数自七届以来均在180人以内，约为省级人大常委会组成人员人数上限的两倍。如果采取全程全体会议的形式，按照前面例子的有关参数计算，平均一次常委会例会约需12天，全年六次会议约需62天（2月份例会大多为2天），加上人代会约15天，每年全国人大及其常委会会议的会期共需约77天。与世界上绝大多数国家议会的会期相比，这样的会期仍然是较短的，是完全可以接受的。至此，我们可以得出这样一个结论性的规则：在现行法律框架内，我国各级人大常委会会议均应且可以采取全程全体会议的形式（规则5）。

这条规则应该成为法律规定。

注释：

[1]《调查与探索——四川省人大常委会2005年度课题调研成果汇编》第226页。

[2]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第425~428页。

参考文献：

[1]【美】亨利?M?罗伯特：《议事规则》，商务印书馆2005年版。

[2]《六国议会议事规则》，尹中卿等译，中国民主法制出版社2005年版。

[3]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版。

[4]田穗生等：《中外代议制度比较》，商务印书馆2005年版。

（作者系四川省人大常委会研究室副主任）