地方性法规（草案）一审前需要重视的几个问题

□ 刘锦森

享有地方立法权的人大常委会，对地方性法规（草案）一般都要经过两审后才上会进行表决。表决只是一个法定程序和效力时间，但并不能在法规的质量上得到绝对保障。要保证法规的质量，除了必要的工作程序和民主程序外，每名人大常委会组成人员还须对法规（草案）一审前及一审时引起足够重视，进行认真研究。具体说来，在审议地方性法规（草案）一审前及一审时，应当重视以下几个环节：

第一，人大常委会组成人员要提前认真研究法规（草案）。《立法法》及各省级人大制定的《立法条例》中都有关于提请常务委员会会议审议的地方性法规（草案）应当在会议举行的法定日前将地方性法规草案及有关资料发给常务委员会组成人员的规定。法定日前，有的是10日前，有的是7日前。但无论几日前，其目的都是为了保障常委会组成人员有充裕的时间提前对地方性法规（草案）进行研究。以利于常委会组成人员对地方性法规（草案）所规范和调整的事项有个初步的了解，便于在常委会上第一次审议时更好地发表意见，提出建议。然而，不在少数的常委会组成人员由于种种原因，并没有进行认真研究，有些恐怕连看也没有看。只是在常委会会议期间有限的半天时间之内大概翻翻、粗略看看。如果常委会会议议题太多，有时可能连半天时间都不能保障。如此这般，在审议中是不会提出什么有质量的意见和建议的。现在省级人大常委会例会一般只安排5天左右的时间，在这样短的时间内要对法规（草案）进行很好的审议，其质量的保证程度可想而知。由此，常委会组成人员必须提前对法规（草案）进行认真的研究。只有在一审前，提前对法规（草案）进行认真研究，才有可能发现问题，在审议中才能提出意见和建议。如果在审议前没有提前对法规（草案）进行认真研究，是很难发现法规（草案）会有什么问题的，在审议中当然也提不出什么意见和建议。

第二，人大常委会组成人员要认真研究党的政策和国家法律。在新的历史时期，党的执政方式要从主要依靠党的政策到主要依靠国家法律的逐步转变。但这一转变有一个过程，在这个执政过程中，既要执行法律，又要执行政策。党的政策对在条件成熟时出台的法律、法规起着指导性、前瞻性作用，也是制定法律、法规的依据之一。在有些情况下，有些重大事项，由于执政的需要或出台法律、法规的时机还不成熟，往往是先以政策的形式最早出现的。如计划生育工作，先是用政策进行总体部署和具体指导，当确定为国策后，国家和地方很快就出台了有关计划生育方面的法律、法规，用以调整和规范计划生育工作。现在又把环境保护纳入了国策，今后也将会有一些新的关于环境保护的法律、法规出台。由此，人大常委会组成人员一定要认真学习和研究党的有关政策，把握和领会政策的实质。这样，在审议法规（草案）时，可以更好地借鉴和依据政策的规定或其基本精神，站在一个更高、更宏观的角度，全面审视法规（草案）的内容。在审议中，争取把政策的基本原则和基本精神与法规（草案）的内容有机融为一体。使已经定型化、条文化、规范化、成熟化了的政策，通过法定程序，及时上升为地方性法规。这样，就能保证我们制定的地方性法规能充分体现人民的意志，符合本行政区域的具体情况和实际需要。除此之外，还要认真研究国家法律。国家法律是制定地方性法规的基本的、重要的、有时甚至是唯一的依据，特别是《行政处罚法》和《行政许可法》出台后，地方性法规设定行政处罚和行政许可的自由裁量权受到很大限制；又由于“入世”后的需要，地方性法规必须坚持法制统一、非歧视和公开透明的原则。所以，人大常委会组成人员要认真研究国家的有关法律，使出台的地方性法规做到法制统一、非歧视和公开透明。如：河北省香河县五百户镇城屯村农民王淑荣在从事养殖业生产过程中，发现关于从事养殖业用地的地方法规与国家法律不相一致，下位法与上位法相抵触，于是上书全国人大常委会，建议修改地方法规。经过法定程序，河北省十届人大常委会第十五次会议审议通过了《河北省土地管理条例修正案》。这件事，足以说明人大常委会组成人员在审议地方性法规过程中，由于没有认真研究国家的法律，所以审议不细、把关不严，出现了地方性法规与国家法律不一致、甚至是相抵触的情况。由此言之，只有把党的政策和国家法律的基本精神吃透，在审议地方性法规时才可能做到“不抵触、有特色、可操作”。

第三，人大常委会组成人员要认真听取提案人关于法规（草案）的说明。常委会会议第一次审议地方性法规（草案）时，都要在全体会议上听取提案人关于法规（草案）的说明。法规（草案）的说明主要介绍法规（草案）出台的背景、调整的范围、规范的行为，制定法规（草案）的重要性、必要性和可行性，法规（草案）主要条款设定的依据、理由及所要解决的问题、达到的目的，等等。有些常委会组成人员由于没有认真听取提案人的说明，对法规（草案）已说明的事项也就无法进行认真的思考。由此，对立法的目的、意义，对出台法规（草案）的必要性、可行性，主要条款的内容等重要问题还是不甚了解。于是，在审议过程中，又似乎还是不明不白。本来在法规（草案）说明中已讲得明明白白的事宜，但在审议过程中还要提出来。不仅重复、毫无意义，而且还占用了有限的审议时间，影响其他人的发言。由此，常委会组成人员在全体会议上应当认真听取提案人的说明，确实搞清立法的目的、意义，法规（草案）所要调整和规范的活动、行为和事项，出台法规（草案）的重要性、必要性、可行性，法规（草案）的基本原则和基本精神等等。只有准确把握了一部地方性法规中这些最基本，也是最主要、最重要的问题，在一审发言时才能做到有的放矢，审议中提出的意见和建议才会合法、合情、合理、合事。

第四，有针对性地确定法制讲座的内容。目前，在许多地方举行人大常委会会议时，在第一次全体会议举行前，都要安排一个小时进行法制讲座。但通常情况下，法制讲座的内容并不考虑是否与常委会审议的议题有关，而主要是从普法的角度考虑。法制讲座的内容应当与本次会议审议的主要议题有关，特别应当与本次会议审议的地方性法规（草案）或地方性法规（草案修改稿）有关。这也可以说是边学边用、学用结合，并且可以达到最好的学习效果和目的。如果是实施性地方性法规，就主要讲一些与实施的国家法律有关的一些基本原则、基本精神和基本情况；如果是创制性地方性法规，就主要讲些与制定创制性地方性法规所依据的相关国家法律、甚至有关政策方面的基本情况；如果是二审的地方性法规，还可以根据一审时，常委会组成人员提出的意见、建议，或常委会组成人员还不是很清楚、很明白的方面，有针对性、选择性地进行讲解。通过法制讲座，把常委会组成人员了解不深、理解不透的方面，讲深讲透。这样，人大常委会组成人员在审议时，提出的意见或建议就能于法有据，于事有理。

第五，一定要重视法规(草案)的一审。目前，在人大常委会地方性法规（草案）一审时，有些人大常委会组成人员认为反正有的是时间，所以对一审的法规（草案）并不重视。只对拟在本次会议上通过的法规（草案修改稿）有兴趣，也能认真对待、审议。由于一审是二审、三审的前提和基础，是二审、三审的深入和提高。所以，忽视了一审，必然对一审的情况不甚了解。这样，对根据一审形成的法规（草案修改稿）的来龙去脉当然也就不会清楚，因而也就不可能更好、更顺利地进行二审。更何况，如果一审时对法规（草案）没有认真研究，对拟在本次会议上通过的法规（草案修改稿）当然也就失去了认真对待、认真审议的前提和基础。由于一部通过并实施的地方性法规质量的高低与一审有着必然的因果关系，因此，每位人大常委会组成人员在法规（草案）一审时就应当引起高度重视，对法规（草案）进行认真研究，争取对法规（草案）有一个比较全面的认识、理解和把握。这样，在进行二审时，才能做到“心中有数”，才会有一个明晰、清楚的修改思路，才会有利于二审、三审的顺利进行，也才可能有利于地方性法规质量的提高。

（作者单位：新疆维吾尔自治区人大常委会环资委）