审议意见的效力、形成和办理

□ 王世贵

根据监督法的规定，人大常委会会议听取审议专项工作报告、国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告、执法检查报告等报告时，组成人员在审议中提出的审议意见，应交由本级政府、法院或检察院研究处理。监督法明确提出了审议意见这种表现形式，如何运用好这种形式，充分发挥审议意见在人大监督工作中的作用，需要各地人大在实践的基础上认真加以总结。笔者就审议意见有关问题谈几点粗浅认识。

一、审议意见的法律效力

对于审议意见的法律效力问题，有不同的看法。有的认为，审议意见不具有法律效力，其理由是报告机关对审议意见并不是必然要执行，对不合理的意见可以不执行。“审议意见从性质上说，不是人大常委会正式通过的文件，不具有法律效力。”（乔晓阳主编：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉学习问答》第57页,中国民主法制出版社2006年第1版）。有的认为审议意见具有法律效力，其理由是报告机关必须对审议意见进行研究处理。回答这个问题首先要明确什么是法律效力。通常情况下，法律效力是指法律的约束力及其生效范围。如果要对法律效力这一概念的外延、内涵以及其形式、内容都有所揭示或涉及，可以将法律效力界定为：法律对其指向的一定区域和时间内的对象（自然人、法人、企事业单位或其他组织）及其行为和事项的强制力或约束力，它表现为权利得到享用和尊重，义务得到履行和遵从，否则就要承担相应的法律责任。法律效力的存在形态或载体就是法律的强制力或约束力，其实质是国家权力对一定合法利益和意志以及人们行为自由的承认、保护和限定（参见中国学习动力网）。

由此，审议意见不具有法律效力的看法是不准确的。笔者认为，审议意见是具有法律效力的：一是监督法明确将审议意见写入其中，并作为“一府两院”改进工作的依据。以前，地方人大尽管对审议意见也进行了一些探索，但对其是否具有法律效力有不同的看法。这次监督法直接规定了审议意见，算是对审议意见法律效力的正式确认。二是“一府两院”对审议意见必须研究处理，这是法律的直接规定，“一府两院”必须按照监督法的规定对审议意见进行研究处理，并在征求有关专门委员会或常委会有关工作机构意见后将研究处理情况书面报告常委会。在研究处理过程中，认为正确的要采纳；认为不正确或是条件不成熟不予采纳的，要说明原因。“研究处理”说明审议意见所具有的法律约束力，而不是“议过就了”。三是常委会在必要时可以对审议意见的处理情况组织跟踪检查，或是委托有关专门委员会或常委会工作机构组织跟踪检查。跟踪检查涉及国家监督职权的行使，其目的是保证审议意见能够得到很好的处理，真正成为“一府两院”改进工作的依据。这也说明了审议意见的法律效力。

当然，审议意见与决议决定及会议简报和一般的意见建议是有区别的：（1）与一般意见建议的区别。审议意见是常委会组成人员发言的综合，是对报告的总体评价和对被监督单位工作的建议、批评与意见，是人大常委会会议审议的重要结果，相当程度上反映了常委会的意见，体现了常委会的意志；一般的意见建议只是代表个人的意见，不是常委会的意见，也不是常委会意志的体现。这同时也说明审议意见的法律地位要高于一般意见建议。另外，审议意见要向人大代表通报、向社会公开；对一般意见建议来讲，公开不是必然的要求。（2）与会议简报的区别。审议意见具有法律效力，报告机关必须研究处理。简报不具有法律效力，只是报告机关了解代表或委员审议发言的一种方式，并作为改进工作的参考。但简报具有一定的法律影响力，报告机关通常会对简报所反映的内容进行认真研究，并适当采纳。当有关负责人（如行政首长）在简报上作出批示，要求有关部门按简报反映的意见执行时，被批示的内容获得了执行力，有关部门必须按负责人的批示执行，并将执行情况向负责人报告。在此情形下，建议的执行力是行政权参与的结果，实际上是行政权执行力的体现，并不是其本身所具有的执行力。（3）与决议决定的区别。决议决定与审议意见都属于常委会意志的表现形态，“一府两院”必须认真办理、落实。两者的区别主要体现在：决议决定具有强制执行力，有关单位必须按照决议决定的要求执行；审议意见虽具有法律效力，但不具有强制执行力，其法律效力低于决议决定。

二、审议意见的形成

如何形成一份高质量的审议意见，笔者认为，首先要认真整理。在整理审议意见的实践中，全国人大常委会的做法是由常委会办事机构在常委会会议结束后五日内，将会议对专题工作报告和其他有关报告的审议意见汇总整理成《常委会会议审议意见》，经有关专门委员会核阅后，由秘书长签发印送有关机关。地方各级人大对此的做法不尽相同，有的是办公厅（室）根据会议记录，会后整理；有的是有关专门（工作）委员会在会中整理好后提交全体组成人员通过；有的是有关部门将组成人员的审议发言整理出来后，先送本部门领导审阅，然后再送常委会会议的主持者或分管副主任签发。

笔者认为，整理审议意见是一项政治性、政策性、专业性很强的工作，文字要求很高。因此要严肃认真，如实记录，力求准确无误。具体整理过程中，一般先应根据常委会组成人员的发言如实记录并经发言人校核，会后由与该议题相对口的办事机构综合整理。综合整理的审议意见应以常委会多数组成人员的意见为基础，侧重于体现人大常委会不同于报告机关及其他组织的意见，整理完毕后由主任会议研究确定。这里需要明确几点：

一是负责整理的人员一般以与议题相对口的专门（工作）委员会办事机构工作人员为宜，因为他们在会前一般都参与了该议题的调查，了解这方面的工作情况，特别是对法律、经济、城建环保等一些专业性较强的议题，能够用准确的语言反映常委会组成人员的意见。对口办事机构工作人员因故不能负责整理时，可由综合性的文字写作机构工作人员负责整理。

二是整理形成的审议意见以主任会议研究确定为宜。首先，审议意见不宜提交常委会会议表决通过。审议意见与决议决定是不同的，审议意见从实质上讲只是就相关议题发表的意见，这些意见综合起来尽管在相当程度上反映了常委会的意见，体现了常委会的意志，但它并不是要决定某些问题。如果将审议意见提交常委会会议表决，使其获得常委会组成人员过半数通过，就混淆了“议”与“决”的性质，使得决议决定在一定程度上失去了必要性。同时，整理形成的审议意见也不宜直接由分管负责人签发。这是因为，人大常委会遵循集体行使职权的原则，不实行行政首长负责制。作为常委会会议的审议意见，应体现集体行使职权的原则。

笔者认为，从主任会议的职权来看，宪法、地方组织法规定主任会议负责处理常委会的重要日常工作，整理形成审议意见实际上就是常委会的重要日常工作，如此，由主任会议研究确定审议意见是有法律依据的。由主任会议研究确定审议意见，可以增强审议意见的准确性和严肃性。对不同的意见，特别是对少数人的正确意见也可以适当作出取舍。实际操作过程中，事先拟定审议意见没有必要，因为主任会议是在常委会闭会后研究确定审议意见的，审议意见形成于组成人员审议的过程中，事先拟定不能真实反映审议的情况。需要注意的是，常委会闭会后当即召开主任会议研究确定审议意见的做法缺乏科学性。笔者认为，常委会闭会后至主任会议研究确定审议意见之前，应留有一定的时间（至少间隔半天到一天）让工作人员汇总整理，尽可能全面真实地反映审议发言的总体情况，然后由主任会议研究确定，避免遗漏组成人员的意见。

三、审议意见的交办

人大常委会形成审议意见后，以什么形式、如何交办则是必须解决的问题。

1.审议意见的形式。审议意见整理完毕后，通过什么方式进行交办，各地做法不尽相同，有的采用纪要、简报形式，有的采用调查报告的形式，有的采用常委会会议文件形式，还有的单独制作了常委会会议审议意见的红头文件。笔者认为，监督法明确规定了审议意见这种新的监督载体，纪要、简报、调查报告等形式没有突出常委会审议意见的法律效力，因而不宜采用这些方式交办。根据监督法的规定，可以采用以下两种形式：一种形式是以常委会会议的文件发出，在文件名称设计上可称为《××人大常委会会议关于××报告的审议意见》。另一种形式是专门制作一种常委会会议审议意见的书面文件。

2.审议意见的交办。审议意见正式形成后，要及时转交“一府两院”研究处理，并报党委领导同志和党委有关部门参阅。在交办审议意见中，要注意以下几个问题：一是要明确办理的时间。监督法没有明确“一府两院”研究处理审议意见的具体时间。笔者认为，“一府两院”应在审议意见确定之日起六个月内报告研究处理情况。这是因为，时间太短，不利于报告机关真正按照审议意见改进工作，太长则有损审议意见的法律权威，因而以六个月内研究处理为宜。二是要明确承办单位。按照监督法的规定，审议意见由“一府两院”研究处理。实际工作中，审议意见的研究处理可能会涉及多个部门，在交办时，必须划分清楚相关单位所承担的职责。三是要明确相关的责任追究。交办时，要明确对消极办理或拖延不办的责任追究方式，申明办理工作的严肃性和时效性，增强审议意见的刚性。四是要正确对待少数组成人员的意见。主任会议研究确定的审议意见应以常委会多数组成人员的意见为基础，对于少数组成人员的意见则可以以附件形式交报告机关参考。这是因为，少数组成人员的意见尽管没有作为常委会会议的审议意见整理，但组成人员是常委会的主体，其审议发言是履行法定职责的具体体现，作为少数人的意见，常委会也应给予尊重，并可作为报告机关研究处理审议意见和改进工作的参考。

四、审议意见的督办

审议意见能否取得实效，关键在于督促落实。笔者认为，审议意见交“一府两院”后，有以下几点需要注意：一是在督办的机构上，由有关专门委员会或有关工作机构进行，这在监督法上有一些规定。如监督法第十四条规定“一府两院”应当将研究处理审议意见的情况由办事机构送有关专门委员会或常委会有关工作机构征求意见，征求意见的过程从人大常委会的角度来讲，也可以看做是一个督促落实的过程。因为研究处理过程中如果没有落实好审议意见或是未作充分的解释说明，有关专门委员会或工作机构可以提出意见，承办单位应该按照提出的意见处理。二是在督办的时限上，前面提到承办单位要在六个月内报告研究处理情况，这六个月实际上是承办单位处理审议意见的整个时间，具体督办上，则要适当提前。笔者认为，专门委员会或工作机构应在审议意见交办三个月后了解报告机关的研究处理情况，督促有关方面按照审议意见的要求进行整改，不能整改的，应做好解释说明工作，并及时向常委会汇报整改的进展情况，防止重审议检查，轻督促整改，听取和审议报告之后不了了之的情况发生。三是在督办方式上，可采取听取汇报、实地察看、发督办通知等方式进行，及时掌握办理进展情况。对于一些重大问题或办理不力、督促不办的审议意见，可建议召开主任会议乃至人大常委会会议专题听取办理情况的报告，督促其整改。四是主任会议在听取和审议“一府两院”关于处理审议意见和整改工作情况的报告后，可以决定将报告书面印发常委会组成人员，也可以决定提请常委会会议审议或者提请常委会作出决议，确保审议意见能够真正落到实处。五是对办理落实审议意见不认真、敷衍塞责和群众反映强烈的部门和单位，则根据有关规定，综合运用法定手段，如询问、质询乃至提罢免、撤职案，切实加大监督力度，落实好常委会组成人员的意见。

五、审议意见的公开

监督法出台前，各地对公开作过一些探索，但公开的程度和方式存有很大差异，效果也不尽相同。按照监督法的规定，人大常委会对听取的报告及审议意见、“一府两院”对审议意见的研究处理情况的报告，都要向本级人民代表大会代表通报并向社会公开。监督法明确了人大常委会行使监督职权的公开原则，应该说，法定公开是监督法的一大亮点，是对各级人大常委会接受公共监督的强制性规定。在公开的形式上，监督法没有明确通过什么形式进行，各地可根据自身实际，通过报纸、电视、电台、网络、公报、期刊等形式进行，也可采用新闻发言人的方式向社会公开。在公开的对象上，监督法规定为本级人民代表大会代表和社会公众。在公开的内容上，包括听取的报告、审议意见、审议意见研究处理情况的报告。在公开的时限上，向代表通报可定期进行，向社会公开则应根据工作开展情况及时进行。同时，对于公开后群众反映的意见如何处理也应加强研究，并将处理情况反馈给提意见的群众，真正体现权力机关代表人民行使国家权力的宗旨。

（作者单位：湖北省黄石市人大常委会研究室）