保障法制和谐统一和正确实施

——简论地方人大在构建和谐社会中的职能作用之二

□ 谢蒲定

加强社会主义法制建设，保障国家法制和谐统一和法律法规正确有效实施，是和谐社会建设的重要任务，也是社会和谐的法律和制度保障。理论界和实务界重视法制在和谐社会建设中的作用，包括为和谐社会建设立法、提供构建和谐法律支持，用法制手段营造和维护和谐的社会关系，平等保护公民经济政治社会权益，用制度确认和推进社会建设，用法律遏制破坏和谐的行为和不利于和谐的因素，化解影响和谐的矛盾和问题[1]。一般代议机关同时也是立法机关；我国人大不仅是立法机关，而且是法律监督机关。法制、代议民主、和谐社会之间关系值得我们进一步研究和思考。代议制度和法制的功能之一就是为利益表达和博弈提供制度平台、制订规则、厘定边界和给予保障。事实上，强势群体和利益集团与弱势群体、国家和政府与公民个体，其表达能力和博弈能力是不同的，要保证各方平等表达和公正博弈，必须有法制的规制和保障。在这样的前提下，利益的表达是真实的和有序的，博弈是理性的和非对抗性的，避免一部分声音覆盖另一部分声音、一部分利益吞噬和排斥另一部分利益。如此，博弈的结果——形成的法律和政策，才符合“力的平行四边形法则”，借用恩格斯的话说，这个结果是从许多单个意志的相互冲突中产生出来的，社会各个人的意志，虽然都达不到自己的愿望，但每个意志都对这个结果有所贡献，因而是包含在结果里面的[2]。这样体现的“公意”才尽可能不失真、不被扭曲，尽可能靠近公平正义。不唯立法，法律的实施实事上也存在博弈，正因为如此，对法律实施的监督也需要广泛参与，否则执法的效果就会大打折扣。实现利益整合，保护公平正义，一是要有良法，二是法律要得到切实实施；我国地方人大在法制方面的主要职能，一是制定地方性法规，二是保证法律法规在本行政区域的实施。根据我国构建和谐社会的要求和民主法制建设的实际，在立法和法律监督方面，目前地方人大要突出均衡立法特别是加强社会立法、促进经济社会协调发展，实行开门立法、吸纳公众广泛参与，强调公平立法、平衡国家权力与公民权利，重视法规备案审查、维护国家法制统一，加强执法检查、保证法律法规正确实施。

通过均衡立法，统筹经济社会协调发展。均衡立法是经济社会持续健康协调发展的需要。事实表明，立法中如果强烈的“发展”的声音覆盖了“均衡”、“协调”的声音，很可能导致失衡。经济立法长期以来是我国立法的重点，均衡立法一度未被重视。改革开放初期，面对落后的经济社会面貌，中国社会追求快速发展的愿望格外强烈，发展自然成为硬道理，成为第一要务，经济建设成为社会主旋律，成为各项事业必须紧紧围绕的中心任务。我国的法制建设也必然围绕这个中心，“为经济建设保驾护航”，经济立法成为立法重点，这为经济发展提供了必要的法制基础。经济发展也为缓和、调整、化解各类社会矛盾，为社会的全面进步及和谐发展提供了必要的物质基础。新时期我国以经济立法为轴心的立法步伐越来越快，地方人大经济立法的积极性也十分高涨，有立法权的地方人大制定了大量的地方性经济法规。但是经济立法突飞猛进的结果抑制了立法的均衡协调，已经不适应科学发展观，不适应“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的需要。因此，应当重塑立法理念，今后的地方立法要更加关注均衡立法、协调立法，以推动经济与社会全面发展、人与自然协调发展[2]。

一是要统筹经济发展与环境资源保护。就过去经济立法领域而言，经济发展与环境资源保护也不均衡，我国立法长时期偏重开发、发展而忽视了环境保护和生态建设、能源和资源的节约和合理利用、可持续发展和永续开发。构建和谐社会和科学发展观的提出，使这一不平衡的立法状态开始扭转。从国家立法来看，已经制定或修订了环境资源保护和清洁生产、节约能源等方面的重要法律，地方环境资源保护节能减排方面立法也得到重视。但由于立法的滞后性，环境生态资源保护立法供给仍然不足；而执法效能的滞后性，环境资源立法也不可能起到立竿见影的效果。中国政府应对全球气候变暖的国际承诺和国家方案[4]也需要具体的法律法规保障；我国确定了全面推进能源节约及促进能源与环境协调发展的政策（见国务院2007年12月颁布的《中国的能源状况与政策》），但目前国家和地方政府有关节能减排的应对战略和措施的法制化初步启动，大多尚处于政策层面，有待于进一步法制化。因此地方立法要关注节能降耗减排、提高资源利用效率的立法，资源开采、生产消耗、废弃物利用和社会消费等环节资源综合利用和循环利用的立法，激励开发新能源和可替代能源、可再生能源的立法，规范矿产资源开发秩序、完善资源开发利用补偿机制和生态环境恢复机制的立法，鼓励节约能源资源的生产方式和消费方式的立法，水污染防治、工业和城市污染治理、农村面源污染治理、饮用水地保护等立法，天然林保护和草原建设、风沙源和水土流失治理立法，流域水资源的调控、分配和利用等立法。

二是要统筹经济发展与社会发展。我国的立法重点先是经济立法，发展到经济立法、行政立法，而社会立法一直处于相对滞后的状态。近年来社会类立法案的逐渐增多和对社会类立法越来越强的呼声，反映了科学发展观和构建和谐社会的内在要求。社会立法涉及劳动关系、社会保障和社会福利关系的调整，是保障劳动者、失业者、丧失劳动能力的人和其他需要扶助的人的权益的法律，包括社会组织、社会救济、特殊保障、社会保险、劳动用工、劳动保护、工资福利等方面。这类法律最能体现社会主义法律“以人为本”的属性及和谐社会的要求，也最能体现社会主义法律对公民平等劳动权、救济权等基本权利的保护和保障，最能体现和促进社会的安定有序和公平正义。社会类立法的滞后对构建和谐共处、诚信友爱、充满活力的人际与社会关系，有消极影响。近年来国家和地方社会立法的速度明显加快，地方立法面临的任务依然是：通过制定实施性地方性法规，结合本地实际进一步细化和落实国家关于社会组织、社会救济、特殊保障、社会保险、劳动用工、劳动保护、工资福利等社会类法律的规定；通过先行立法，就这些事项中国家尚未做出法律规定的，制定符合实际的操作性强的规范；就本地区特有的社会类事项，还可以做出创制性的规定。除此之外，地方立法在统筹城乡发展、统筹区域发展方面也能有所作为。

广泛吸纳公众参与地方立法，规范行政权力保护公民权益。转型期的中国社会利益分化加剧，新的社会阶层出现，多元化趋势凸显，各种社会矛盾交织。社会和谐并不是没有利益分化、没有矛盾冲突，而是不同利益彼此宽容共处、不同阶层彼此渗透流动、通过公平博弈达致平衡和彼此妥协。地方人大就是要在地方立法层面上最大限度地调动公众充分参与，广泛参与，为不同方面不同阶层不同利益诉求的充分表达和公正博弈提供平台。立法中要通过对经济社会利益关系的调节、整合、确认、保护来公平合理地保障各方的权益，没有广泛的参与是无法实现的。尤其是普通民众的参与，对避免部门利益法制化和利益集团的过度影响，最为必要。地方立法必须广泛吸纳民意，充分反映民主，因而必须建立、完善各项民主立法制度，立法法也反映了这样的价值取向。有人认为公民地方立法参与权主要是知情权、建议权、意见陈述权、质疑辩论权和立法监督权[4]。当然，笔者认为公民对立法的参与最重要最根本的还是要立足于代议制度本身，即通过完善代表制度和代表选举制度，让深刻了解民意乐于为民代言、能充分表达民众意志和要求、受公众信赖的人成为人大代表和常委会组成人员，使立法更准确更充分地反映民意，反映方方面面的利益诉求；而不仅仅在于立法制度和立法技术创新、完善。这并不是说健全民主立法制度和创新立法技术不重要，相反，民主立法制度和技术是必不可少的，尤其是在目前代表制度和选举制度不可能有大的进展的情况下更是如此。当下，公众参与立法的广度和深度均有很大的拓展空间。近些年来，有立法权的地方人大在民主立法方面做了很多的探索，主要有公开立法计划征求意见、立法调研、立法草案委托起草、向全社会公布法规草案征求民意、立法座谈和立法论证、立法听证、对有争议条款的单项表决、公民旁听常委会法规案审议、立法评估等制度和措施，其中地方立法听证制度最引人注目，对公正表达各方面利益诉求，提高立法质量，反映地方特色，增强法规的可操作性，提高地方立法调整经济社会关系的效能起到了推动作用。

公平公正均衡地配置权力与权利、权力与责任、权利与义务，是规范执法主体（主要是行政主体）行为，保护公民权益不受侵犯的法制前提。地方立法被人议论较多的仍然是行政权力过多、部门倾向较重、利益集团影响过大：权力与权利不对称，不适当地扩大部门权力，对行政权力的规定广、多、实，包括审批、许可、收费、罚款等等，而对相对人的权利规定得小、少、虚；权力与责任不对称，相对于行政主体的广泛权力，其应履行的义务、应提供的服务、应承担的责任则尽量回避；权利与义务不对称，相对于行政相对人权益规定较虚较少，对其义务、责任的规定则明确、详尽，很不平衡。尤其是地方立法中部门利益法制化，部门利益侵犯公民权利的倾向一直为人们所诟病。其根源就是参与不广泛、信息不对称、博弈不充分，弱势群体的参与尤其不足。为此，从构建和谐社会的要求来看：①必须健全并认真执行民主立法的各项制度，比如立法调研、委托起草、立法座谈和立法论证、立法听证等，坚持开门立法。立法信息要公开，立法过程要透明，要为公众参与提供便利。要将地方立法中民主立法的措施、经验进一步制度化、规范化、经常化，避免因人而异因事而异因时而异的随意性，持久性地发挥制度的作用。②要进一步调动公众参与的热情、扩大参与的范围，让普通公众了解和感受到参与的价值和效果，通过制度机制创新提高参与的公平性，平衡方方面面，尤其是要降低参与成本，激励、保障弱势群体的参与。切实通过广泛参与遏止部门利益和集团利益对立法的不当影响，如通过完善委托立法等避免部门利益法制化，通过立法听证机制的设计等克服强势利益集团的过度影响。完善法律法规草案的起草机制，形成多渠道起草法案的体制，如实行招标或委托起草法案等。全国人大制定劳动合同法、物权法等体现出的民主性、公开性和公众的充分参与性，对地方立法提供了很好的示范，特别是对那些涉及人民群众高度关注的问题的法律，更应如此。③特别要完善立法听证程序和机制设计，注意倾听和吸纳普通民众和弱势群体的诉求，避免把立法听证变成行政权力和部门利益的宣传场所；要通过立法听证切实解决问题，特别在民众普遍关心关注和利益调整的重大问题上，达到广泛吸纳民意、平衡各方利益，从而有效调整社会关系、实现定纷止争的作用；要切实在“矛盾焦点上砍一刀”，而不是刻意表现“民主”或表现“政绩”的作秀，要关注其实际效果而不是宣传效应。④人大代表特别是人大常委会组成人员要有勇于负责的精神，敢于作为，表达公众的意愿和诉求。依目前地方人大常委会及其工作机构的人员结构、专业技能和能力，人大常委会自主起草法规草案是不现实的，但法工委或法制委对部门起草法案可以提前介入，做好沟通协调和把关，发挥统一审议的作用；这对立法工作人员的素质、专业水平和技术技巧提出了很高的要求，地方人大须下决心充实立法队伍，提高人员的业务素质。⑤重视和利用好现代传媒手段，如利用互联网就立法计划征求公众意见，网上征求公众的立法建议和草案，开通网上互动平台就立法听证的问题让公众参与讨论等等。此外，近年来各地方人大常委会通过一些自身制度建设，动员、吸纳公民有序参与，如常委会会议议题向社会公开，新闻媒体直播会议，公民旁听会议等等，可以看作是对立法参与的补充，也都是对构建和谐社会有积极意义的探索。

发挥法规备案审查的作用，维护国家法制和谐统一。法律是对一定经济、政治、社会关系和秩序的调节、整合、确认、保护，法律法规之间是否协调统一，一定程度上反映的是社会关系和谐与否。法律法规不平衡、不统一、不协调，甚至相互冲突、打架，某种程度上反映出社会（利益）关系的不和谐，不仅影响社会主义法制的统一，同时也使其调整社会关系的作用大打折扣。唯有法律法规内部位阶分明、排列有序、效力明确、协调统一，才能有效发挥出其调整社会关系，促进社会和谐的最大效能。新时期法制建设开始起步时，酝酿转型和发展的中国社会对法制的需求愈益强烈，而法制供给却严重不足，许多法律领域一片空白，基本上无法可依。有法可依成为当时法制建设追求的主要目标。20多年来，我国的立法速度很快，立法成果显著，全国人大制定宪法和基本法律，全国人大常委会制定法律，国务院制定行政法规，省、直辖市人大及其常委会制定地方性法规，民族自治地方自治机关制定自治条例和单行条例，国务院各部门制定部门规章，省、直辖市人民政府制定政府规章，较大的市（省会城市、经济特区所在地市、国务院批准的较大的市）人大及其常委会、人民政府制定地方性法规、规章，多层次、多位阶、多形式的立法体制已经形成并逐渐完善，并且制定了数量庞大的各类法律、法规、规章。但是多层次立法和快速立法也给法律之间和谐统一带来一些隐忧：制定法律法规的速度很快，但对法律法规的清理、修改或废止未及时跟进，而中国20多年来的经济政治社会状况和体制机制已经发生了巨大变化，制定法律法规所依据的经济社会基础和所调整的经济社会关系也已发生巨大变化；多层次、多位阶的立法体制，增加了法律法规保持和谐统一的难度，增大了法律法规冲突的可能；部门利益、地方利益、集团利益对立法的过度影响，进一步放大了这种可能；而法律法规备案审查程序的被搁置或流于形式，使法律法规相冲突的问题一直难以得到有效解决，成了影响社会主义法律体系和谐统一不可回避的因素。近年来司法审判实践中屡有发生的因地方性法规与国务院部门规章以至基本法律相冲突而导致判决出现“瑕疵”或受到质疑、影响判决“效力”和执行的个案[5]，反映出这个问题的严重性。

法规的备案审查，是保障法律法规和谐统一的重要制度安排，立法法对地方性法规、规章的备案审查作了程序上的规定，事实上地方人大也在形式上行使这项工作。但由于法律法规量多面广、备案主体繁多，相应机关力量不足、处理权限刚性不足等原因，立而不备、备而不审、审而不决、决而不刚的问题很突出[6]。当然，完善法律法规备案审查制度保障法制统一不只是地方人大的事，没有全国人大及其常委会的作为，地方人大是无法独自完成法律法规协调统一的职责的。但地方人大在完善法律法规备案审查制度和保障法规协调统一的对策可以是多方面的，需要通过地方立法进一步细化完善法律规定，明确备案审查的程序要求，重点是建立备案回执制、实行备案审查机关的分级负责制、建立备案审查机关工作答复制、赋予审查机关和具体负责备案审查工作的相关机构一定的处理权、扩大处理机关的处理权限，充实备案专门机构人员[7]；在此基础上有立法权的地方人大常委会要根据形势变化和现实需要，立改废结合，及时对法规清理、废止或修改。

对法律法规实施情况进行执法检查，保证法律法规的正确实施。经过多年的立法努力，中国特色社会主义法制体系基本形成，刑事、民事、经济、行政和大多社会领域都有了较为完备的法律法规，基本上达到了有法可依。但是，徒法不足以自行，法律法规的正确实施和有效实施，才能实现立法之调整社会关系的意图，这是社会主义法制建设的重要环节。我们可以先验地假定法律法规在本质上体现了“公意”或者说是人民的整体意志，是静态的；而现实却是动态的，是一个变化的过程，不是“理想状态”的。二者之间不是简单的单项对应或一一对应的关系。由于复杂的原因，法律实施的问题越来越多地凸现出来，有法不依、有法难依、执法不严、司法不公、违法行政，甚至执法违法、执法扰民，侵害相对人权利和普通公民合法权益的问题时有发生，甚至由此导致局部矛盾激化，影响社会和谐稳定。保证宪法和法律法规在本行政区域内得到贯彻执行，是宪法法律赋予地方各级人大及其常委会的职权。人大与“一府两院”之间的权力配置、分工和制约是地方人大对“一府两院”法律法规实施情况和其他方面进行监督的宪政基础。它体现了宪法体制的内在和谐，这是政治和社会和谐的基石，也是人大执法检查的制度基础。执法检查本是地方人大常委会在实践中探索出来并逐渐规范起来、使用得比较得心应手且实践效果比较理想的法律监督形式。执法检查对于保证法律法规的正确实施和有效实施，维护法律法规的权威和尊严，发现和纠正执法中的问题起到了很好的作用，但多年来由于缺少法律制度的有力支撑，以及体制和整个社会法制环境的制约，其权威性明显不足；后来地方人大执法检查有流于形式的趋势，其作用和效果也越来越弱。2007年1月1日正式实施的监督法对地方人大常委会监督“一府两院”尤其是行政机关正确实施法律法规作了进一步的明确和程序上的细化。监督法对执法检查的确认和程序规定，对于执法检查的法制化、制度化、规范化，增强执法检查的权威和实施效果，无疑是很重要的。

法律法规的数量之多，地方人大绝没有可能对之执行情况一一进行监督检查，笔者认为，①地方人大执法检查要从突出的问题入手，抓住重点，抓住关系改革发展稳定和谐的大局、关系人民切身利益、社会普遍关注的重大问题，比如“三农”问题、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、征用拆迁补偿等群众反映强烈的带有共性的问题。从问题入手，可以有的放矢，发现这方面法律法规执行的情况和问题，有利于突出重点抓住关键，起到牵一发而动全身的效果。从问题入手并不意味着人大仅仅停留在对问题的关注上或者越俎代庖地直接去处理具体问题，因此，②要从人大的监督职能出发，检查执法部门的执法行为和执法工作。重要的是通过执法检查发现或找到“一府两院”及其部门在法律法规实施、执行中存在的问题和漏洞，诸如有法不依、执法不严、违法不究，以及执法不作为乱作为，重利益争权力、避责任轻服务等有共性的问题。如层出不穷的矿难事故中反映出的安全生产管理和监督、劳动保护、监察和司法等部门执法不力、以罚款和收费代替管理和监督、消极作为甚至不作为的问题，黑窑黑矿发生的强迫劳动、虐待伤害、限制人身自由、使用童工等大范围违法犯罪现象反映出的有关部门、机构执法不严、监管缺位、地方保护以致执法腐败等问题[8]，长时间大范围的环境违法事件和大面积的流域污染反映出的环保等部门执法无力和部门利益地方利益对执法的干扰以及政府的不当政绩导向等问题[9]，土地征用、拆迁补偿等工作中反映出的政府部门在公正执法、公平执法、执法为民方面存在的问题[10]等等。普遍出现的问题往往是体制的原因，反复出现的问题往往是机制的原因。特别是要通过检查发现那些关键性的、带有共性特点的执法中的问题。发现执法司法中的问题是为了监督、促进“一府两院”改进执法工作，保证法律法规的正确有效实施，所以，③要对检查的法律法规实施情况进行评价，提出改进工作的建议，监督“一府两院”解决存在的问题，并进行跟踪监督，或者就存在的问题，采取进一步的监督手段。人大代表和人民群众的积极参与是发挥执法检查效能的必要条件，因此，④要坚持公开原则，按照监督法的规定，执法检查组的组成人员，除了从本级人大常委会组成人员以及本级人大有关专门委员会组成人员中确定，还可以邀请本级人大代表参加；常委会的执法检查报告及审议意见，“一府两院”对其研究处理情况的报告，向本级人大代表通报并向全社会公布。

注释：

[1]对“法制建设与和谐社会”的研究，可参见姜雯：《良法：和谐社会的法制基础》，载《吉林公交高等专科学校学报》2007年第5期；崔英楠、郭殊：《充分发挥人大在和谐社会建设中的立法职能作用》，载《北京联合大学学报》（人文社会科学版）2007年第3期；吴恩玉：《论立法平等——以和谐社会的构建为视角》，载《法制研究》2007年第5期；丁祖年：《和谐社会视野下的地方立法：地位与使命》，载《法制研究》2007年第1期；戴小荣：《法制是构建和谐社会的重要手段》，载《实事求是》2006年第5期；于朝霞：《和谐社会视野下健全法制运行的探讨》，载《理论前沿》2007年第10期；张珩：《法制建设在构建和谐社会中的作用》，载《发展研究》2007年第5期；等等。

[2]“力的平行四边形法制”是恩格斯在阐述个人意志对历史发展的作用时引入的力学概念（见恩格斯：《致约•布洛赫1890年9月21日~22日》，《马克思恩格斯选集》第四卷，第478~479页，人民出版社1972年5月第1版），本文借用来说明各个不同利益与良法之间关系。

[3]对均衡立法、协调立法问题，尤其是对加强社会立法（有的称社会类立法、社会领域立法、社会方面立法），近年来人们的关注开始多起来，参见李林专访《社会立法与经济立法应协调发展》，载《法制日报》2005年07月29日；胡盛仪《关于加强社会立法的思考》，载《社会主义研究》2005年第2期；等等。尤其是近期，社会立法越来越引起关注，参见李林《以立法统筹经济社会协调发展》，《学习时报》2007年9月25日；《社会法崛起》专题报道，《民主与法制》2007年15期；阿计：《社会立法系列报道》，《政府法制》2007年19期；阮占江：《喜看突出强调社会领域立法》，《法制日报》2007年3月13日；席锋宇：《社会领域：2007年立法新指向》，《法制日报》2007年3月13日；等等。

[4]中国政府积极履行应对全球气候变化的国际承诺和相应义务，2007年相继发布了《节能减排综合性工作方案》《中国政府应对气候变化的国家方案》，制定了明确的目标任务、总体要求和政策措施；近期一些省市也开始制定地方性的节能减排综合实施方案。要落实这些目标任务及措施方案，仍然需要通过立法使政策法律化、制度化。

[5]参见黄红星等：《公民的立法参与权》，载《人大研究文萃》第三卷第71~73页，中国法制出版社2004年8月。

[6]典型的如：1998年12月，甘肃酒泉地区中级人民法院一行政判决以《甘肃省产品质量监督管理条例》与《产品质量法》相冲突宣布无效，后在有关方面“监督”下该判决被“纠正”；2003年5月，河南洛阳市中级人民法院在某民事判决中认定《河南省农作物种子管理条例》与《种子法》相冲突，宣布“自然无效”，一时引起轩然大波，受到理论界和实务界很大关注。

[7][8]参见石维斌：《我国法规备案审查的问题与对策》，载《人大研究》2007年6期。

[9]2007年6月15日《人民日报》关于山西黑砖窑报道以来，一些黑窑黑矿较普遍存在的强迫劳动、虐待伤害、限制人身自由、使用童工等违法犯罪问题进入人们的视野，由此开始了一波声势浩大的“集中整治”。

[10]流域水污染一直以来是个顽症，虽经多次治理，但又多次反弹，最终效果均不理想，而且愈演愈烈。2007年5月以来太湖蓝藻污染事件，再一次引起人们对水污染问题的忧虑和关注。

[11]农村土地征用和城市房屋拆迁导致的矛盾一度成为社会矛盾的焦点，违法征用拆迁和补偿不到位比较突出，各种新闻媒体对此多有报道。近年来随着《物权法》的制定和一系列政策措施的出台，该问题有所缓解。

（作者系甘肃省人大常委会《人大研究》副主编）