行政监察专员制度比较研究

□ 杨亲辉

随着经济的高速发展，社会关系日趋复杂化，政府职能日益多元化，国家行政权力对经济和社会生活的渗透、干预增强，人们在要求政府和公共服务机构提供积极、有效和优质服务的同时，也要求对不断扩张的权力进行有效的监控。传统的行政监督机制（包括议会或人大的监督、行政机关内部的监督及司法监督等）和权利救济机制(包括信访、行政复议、行政诉讼等)已无法满足现实的需要。因为行政机关除了有大量的违法行政行为外，不良行政行为或行政失当行为在行政管理领域普遍存在，如行政行为不公正、不合理、缺乏效率等，侵害了行政相对人的合法权益。遗憾的是，传统的监督和救济机制并不具有调控这种对立、冲突的手段与功能。而行政监察专员制度是由行政监察专员对行政机关及其工作人员的职务行为的合法性、合理性进行监察的制度，它却能恰到好处地填补这一空白，能促使行政权力合法行使。

一、行政监察专员制度的历史沿革

（一）行政监察专员制度的源流

行政监察制度，历史悠久。最早可追溯到我国秦朝的御史制度。秦始皇统一中国后，确立了御史监察，设置了御史大夫，“位上卿，银印青绶，掌副丞相”。此时的御史大夫不是专职的监察官吏，但它的设立却是我国古代御史监察制度的形成与确立的标志。

现代意义的行政监察专员制度乃为瑞典首创。它起源于该国的“大法官”制度。1709年，瑞典在与俄罗斯的战争中败北，国王查尔斯二世被迫逃亡土耳其多年。当时瑞典国内政局混乱，官场腐败，民不聊生。为了控制这种局面，查尔斯二世于1713年从土耳其发出指令，任命一人为“大法官”，代为监察官吏，安抚民众，负责维护和保障律令的实施，受理公民对国家公务人员的控诉和申诉案件。1809年，瑞典议会通过了一部以国王和议会分权原则为基础的民主宪法。该宪法规定，大法官由国王任命，但其权限被限定在普通司法的范围之内；另外设立一名监察专员，行使原大法官监察政府官员之职能。世界上最早的行政监察专员制度由此诞生。如今，瑞典议会监察专署已确立了由4位专员组成的稳固的体制。

（二）行政监察专员制度的发展、传播

行政监察专员制度自问世以来的100多年间一直为瑞典所独有。它在调节政府与公众及社会各种关系，保障法律、法规和政策的正确实施方面，取得了良好的效果。20世纪以来，随着全球性的国家行政权力的普遍扩张，这一制度纷纷为许多国家所仿效。1918年芬兰建立了议会监察专员制度, 1953年丹麦建立了类似机构，挪威1952年即出现了军事监察专员；新西兰于1962年作为第一个非斯堪的纳维亚国家而引进监察专员制度后,这一制度迅速扩展开来，1967年英国下议院通过了任命议会监察专员的立法，设立了行政监察专员，法国在1973年设立类似的行政调解专员制度。经过 20世纪70 年代的发展，到1981年，根据国际监察专员协会的统计，世界上共有 75 个行政监察专员公署分布在 25 个国家。在这 75 个行政监察专员公署中，19 个为国家设立，34 个为州政府或省政府设立，22 个为地方政府设立[1] 。除了欧洲以外，已经建立行政监察专员的国家和地区还有：亚洲的韩国、印度尼西亚、泰国、中国香港特别行政区；非洲的纳米比亚、南非、乌干达、赖索托(Lesotho)、毛里求斯、摩洛哥等；澳大利亚及太平洋(Australasia& Pacific)地区的新西兰、新南威尔士(New South Wales)、南澳大利亚、塔斯曼尼亚(Tasmania)、维多利亚、西澳大利亚、昆士兰(Queensland)等；加勒比海地区和拉丁美洲的阿根廷、巴巴多斯(Barbados)、哥斯达黎加、洪都拉斯、墨西哥、巴拿马、秘鲁、玻利维亚、哥伦比亚、巴拉圭、委内瑞拉等；在北美洲，加拿大的安大略(Ontario)、曼尼托巴(Manitoba)、新斯科夏(Nova Scotia)、萨斯克其万(Saskatchewan)等 10 个省，以及美国的阿拉斯加、亚利桑那、密西根、俄亥俄等 9 个州也建立了行政监察专员制度。到 2003年，世界上共有行政监察专员公署 100 多个 [2] 。

另外，这种制度也被推广到社会更广泛的领域，如瑞典设立了公正交易监察专员、政府监察专员、新闻监察专员、消费者监察专员、男女平等监察专员等，现在瑞典各种名目的监察专员已有几百人之多；英国也设立了议会财政监察专员、卫生监察专员、警察监察专员等。

二、行政监察专员制度的主要特征

行政监察专员制度作为立法机关对行政机关实施监督、保障行政相对人合法权益的一种重要的方式，主要运用一些非正式的程序和法外的救济手段来弥补正式法律调整不够灵活的缺陷。纵观世界各国的行政监察专员制度，一般具有以下一些特征。

(一)行政监察专员具有权威的地位和良好的待遇

为了保证行政监察专员免受政府的干扰，有效开展监察工作，行政监察专员一般由权威的国家机构任免，一般设置一名为首席监察专员，并配有几十名工作人员。瑞典的行政监察专员共设4名，由两院选举产生。他们须得到议会各党派的同意，并经议会专员代表团提名后方可获得任命。监察专员任期四年，连续任职不超过两届。任职期间，监察专员享受最高法院法官的待遇，除议会外，任何机构和个人均无权对其进行罢免。英国现设监察专员1名、副监察专员3名。监察专员由首相提名，女王任命，终身任职直到65岁退休。只有在本人要求辞职或有严重违反法纪之行为，受到议会上下两院的弹劾时，方可辞职或撤职。监察专员具有与高级法官类似地位和待遇，并有专门的法律予以保障。新西兰设监察专员3名，其中一人为首席监察专员。监察专员由议会提名，总督任命。任期5年，可连选连任至72岁。《菲律宾监察专员法》规定监察专员和他的助理监察专员，包括特别检察官，由总统从司法与律师委员会准备好的至少包括21名候选人的名单中任命，并享有同宪法委员会主席和成员相同的职级、薪金和特权。他们在任期内，薪金不能减少。法国调解专员任期6年，经内阁会议议决后由政府任命。在任期内，没有遇到法律规定的足以影响其履行职责的重大问题时，不得被免职。此外，行政监察专员大多是律师、法官或是具有丰富行政管理经验的人士组成，保证了它的权威性。瑞典的行政监察专员大多为法官和律师，他们具有杰出法律才能，秉性正直，有较高社会威望；菲律宾监察专员须有10年或10年以上的司法或律师经历；英国的监察专员要求行政工作经验丰富、品行良好等。各国行政监察专员所具有的权威地位，使他们能避免政府的蓄意攻击和武断解职，保证了监察权的自主行使； 良好的法律素养、司法判断能力，以及发现问题和解决问题的能力，使他们能游刃有余地开展工作；较高的待遇，使他们能打消顾虑，不为经济上的事情所困扰，能够全身心地投入到监察工作中去。

（二）行政监察专员具有很强的独立性

行政监察专员机构一般都隶属于议会，不依附于政府，只对议会负责，其任免和任期都不受政府机构的影响。行政监察专员在组织、人事和财政上具有很强的独立性。瑞典、新西兰的行政监察专员归属于议会，只接受议会的指示和监督，工作只对议会负责。除议会外不接受其他组织和个人的指示和干预。监察专员虽隶属于议会，但它对议会也保持着一定的独立性。议会给予它的“指示”往往是原则性的，不干涉监察专员的具体工作。监察专员不得担任议员，不能在政界、商界兼职。监察专员署的经费、工作人员的薪金完全由议会拨付。监察专员可以自主地对政府机关及其官员的行为是否合法或妥当作出裁决；自主地决定调查项目或外出考察，而无须先向议会请示，无须向被监察机关说明缘由；自主地决定将每一件监察事项向新闻界公布等 [3] 。英国议会行政监察专员任期内享有相当于法官一样的工作独立性，并可在确定的人数内任命自己的工作人员；法国调解专员在其管辖范围内行使职权，不接受任何机关的指示，从而保证了监察权的自主行使。监察专员的独立性保证了其调查工作的公正性和效能。公署自成立以来，受理公民的申诉量逐个上升，现在为每年6000多件，其中大多数得到了妥当的处理 [4]。

（三）行政监察专员具有广泛的监察范围和对象

行政监察专员的监察范围和对象相当广泛，监察专员不但可以受理公众对行政机关或公共官员违法行政行为的申诉，而且也监视法律法令在公共事务中的执行及受理公民对行政机关及公务员在公权力行使过程中所出现的不合理、不公平行政行为；不但直接受理公众的申诉，而且根据自己对某些线索的把握可以主动开展对可能影响公民权益的事件或行为的调查。瑞典除内阁部长、大法官、联邦和地方议会议员、中央银行董事等不在监察范围之内外（因为这些人大部分是由议会选举产生，有议会对其进行监督），其余的行政人员和司法人员均是监察对象，法院的法官、检察官也不能“幸免”。芬兰议会监察专员还具有司法监督权。英国监察专员虽然仅限于调查公民因中央政府各部门的不良行政或管理不善而使权益受到侵害的申诉，或某些具体行政官员的控诉，但是法律列举出的可调查政府部门和公共事务部门有 100多个[5] 。法国的调解专员受理国家行政机关、地方共同体、公共设施法人以及被赋予公共服务使命的其他一切机关的申诉，包括铁路、电力、天然气等国有企业也属调解专员的管辖范围。从总体上来看，监察专员一般只受理不够起诉程度的公民申诉和举报，其中主要是不良(失当)的行政行为，英国、丹麦、澳大利亚、新西兰、挪威等国对此作了较为明确的规定[6]。对于可能提起公诉的案件，原则上不予受理，当事人需向法院申诉或控告。

（四）行政监察专员具有较大的监察权限和有效的案件处理措施

为了保障行政监察权的有效行使，各国行政监察专员被赋予较大的权限。一般来讲，主要有调查权、控诉权、建议权、批评权、报告权、监察事项公开权等。

瑞典、新西兰监察专员有权就公民的申诉或自己主动发现的线索对任何部门和人员进行调查，以收集信息或证据，查清事情真相。在调查时，有权进入政府机关或其他公共组织的任何办公场所进行视察，有权要求行政机关提供有关文件、会议记录等；有权询问一切有关人员，并获得他们协助。除涉及国家安全利益和国防事项外，任何与调查内容有关的人员均不得对其保密，甚至抗拒调查。对于妨碍监察专员调查者，或无正当理由拒绝调查、作虚假陈述者，将会受到罚款或行政处分。英国监察专员在调查取证时，具有高等法院所有的全部权力，对于妨碍、拒绝调查或者作伪证者，监察专员可以要求高等法院起诉，法院核实后将以藐视法院罪论处。除内阁文件外，任何证据不能对监察专员保密。而且，如果行政监察专员认为，在某种情况下期待受害人向法院或行政裁判所起诉为不合理时，行政监察专员可以不顾法院管辖权存在，对向他申诉的案件直接进行调查。

监察专员对于违法或不良行政行为没有处分权，也没有改变行政机关决定的权力，但根据调查结论，监察专员可以指出行政机关工作中所犯的错误和存在的过失，如果监察专员断定被申诉的行政决定是无效的或者是明显不合理的, 可以建议有关机关纠正违法或不良行为，或者建议议会修改有关法律，建议政府修改不合时宜的规章制度。如果发现存在行政行为导致赔偿责任的情形,监察专员可以依据具体情况,建议行政机关给予赔偿。对犯有轻微过失的机关或官员，一般采用批评的方式，还可以在报纸杂志上点名批评，建议上级机关对其给以处分，以敦促他们改正错误。对于重大的违法、不当行为，还可以告知检察机关或者人事任命机关对相关官员采取适当措施，甚至对其提起控诉。如根据1809年瑞典宪法规定，对以官员身份违法并应承担刑事责任的国家公职人员，监察专员可以以检察官的身份代表国家向法院提起公诉。如果在法定或合理期限内，行政当局和相关责任人员对于监察专员在调查中作出的批评建议等处理意见不予采纳或怠于答复，监察专员有权将调查报告连同有关建议向新闻界公布，寻求社会舆论力量的支持，并可向议会提交特别报告。如在新西兰，如果建议未被采纳，行政监察专署还可以将复印件交给总理，并向国会报告，以向行政机关施加压力，迫使其改正。此外，少数国家还赋予监察专员惩戒权，如菲律宾，从而保证了行政监察专员对案件处理的有效性。目前，大多数建立行政监察专员制度的国家均采用这些做法，行政机关一般都能接受行政监察专员的处理意见，收到了良好的效果。

（五） 行政监察专员活动具有法律上的依据，并接受监督

建立有行政监察专员制度的国家基本上都具有完善的行政监察专员法律规范，行政监察专员行使监察权严格按法定程序进行。英国1967年制定了《议会行政专员法》；法国1973年公布了《调解专员法》，1976年又对该法进行了修订；荷兰1981年制定了《荷兰国家监察专员法》，1999年进行了修订；澳大利亚于1976年制定了《澳大利亚监察专员法》；加拿大1999年制定了《政府监察官法》；等等。这些专门的法律规范对监察专员的产生、职责、权限、程序、权力监督等方面都做了详尽的安排和设计，保障了监察工作的有序开展。

一切权力都容易滥用，行政监察权亦不例外。行政监察权一旦被滥用，有时会产生比行政权力更为严重的后果。因此，必须对监察权进行严格的监督。监督的方式是多种多样的:(1) 监察专员接受舆论、公众的监督。如新闻媒体对监察专员的工作进行跟踪报道，针对监察专员的不法或不合理的行为，公众可以向议会等有关机关举报。(2)设立专门的监督机构。在议会内部还设立了宪法委员会，直接负责对议会行政监察专员进行监督。对于不称职的监察专员，宪法委员会可以撤销其职务。1988年，瑞典首席监察专员因公出差葡萄牙，由于回国后才收到葡方的正式邀请函，被认为出差目的不明确，有公私不分之嫌，遭宪法委员会调查，被迫引咎辞职[7]。英国的议会中有11人的特别委员会协调和管理监察专员公署的工作。(3)行政监察专员向议会提交工作报告。如瑞典监察专员每年须向议会提交年度工作报告，且年度报告必须由宪法委员会研究通过后才能提交给议会。 英国和菲律宾也有提交年度报告的要求。广泛的自主权力，有利于监察工作的高效运行；严格的监督机制，保证了议会监督专员工作的透明度和公正。

国外的行政监察专员制度也不可避免地存在一定的局限性。主要有：(1)监察范围受到限制，不利于行政监察权的全面行使。即使在监察范围、对象范围相对宽泛的瑞典，也不能对内阁部长、大法官、议员、中央银行董事这些上层人物进行监察。在英国，一些重要的部门、部分政府行政行为排除在监察范围之外，如国营企业、军队、外交事务、人事工作、政府的契约活动和商业活动、司法等。(2)有些国家监察程序也有不尽合理之处。典型的要属英国。根据英国法律，申诉者不能直接向监察专员提起申诉，而只能向下议院议员提出，经过议员的“审查”后，由议员决定是否转交给议会监察专员调查。这种制度显然不利于公民申诉权的行使，使相当一部分申诉不能转到监察专员手中，因为有些议员从来就不转交公民的申诉。据统计，1974~1979的5年间，下议院中有41名议员连一件申诉都没有转交[8]。同时也降低了行政监察专员的积极性、主动性，导致很多申诉不能得到及时解决。 (3)对案件的处理权限仍然需要强化。国外行政监察专员绝大多数对案件的处理只有建议权，而没有处分权，所提建议能否得到接受、采纳，还需依靠议会、政府及其他机构(如新闻媒体)的协助、支持才能完成，不利于监察工作效率的提高。

当然，我们在谈到行政监察专员制度的缺陷时，更应该看到它的光辉业绩。实践证明，行政监察专员制度能以最低的制度成本和运转成本来实现强大的监督绩效，保障了行政相对人的合法权益，促进了行政效率及行政人员素质的提高和行政形象的改善。通过透明国际[9]的“腐败排行榜”排名及得分情况可以看出，凡是实行行政监察专员制度的国家，如新西兰、丹麦、瑞典、芬兰等都排在排行榜的前列。相比之下，我国的香港、台湾也都实行这种监督机制，特别是香港，排名一直靠前。虽然这不能完全归功于行政监察专员，但行政监察专员所发挥的作用是毋庸置疑的。

参考文献：

[1]Donald C• Rowat. The Ombudsman Plan. Toronto: Clelland and Stewart Limited, 1985,第134页。

[2]http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi/eng/resoursources.html［EB/OL］.2007-02-25.

[3]侯志山：《外国行政监督制度与著名反腐机构》，北京大学出版社2004年版，第13页。

[4]张美凤：《新西兰议会行政监察专员制度及其启示》，载《反腐败论文集》(第3集)，浙江大学出版社2003年版，第345页。

[5]参见监察部法规司：《国外监察法律法规选编》，中国方正出版社2004年版，第31页。

[6]新西兰议会监察专员法规定监察专员的主要任务是发现和纠正监察对象的不良行政行为，并对不良行政行为作了明确的界定：（1）违反法律的行为；（2）不合理、不公正、压制性或无理歧视或依照法律或任何条例、规则或习惯，确系或确有可能确系不合理、不公正、压制性或无理歧视的行为；（3）以全部或部分错误法令或事实为根据，或者其决定本身是完全错误的行为；（4） 在作出该决定或建议或在从事或不从事该行为时，基于不正当的动机或不相干的考虑。具体参见侯志山：《外国行政监督制度与著名反腐机构》，北京大学出版社2004年版，第284页。

[7]监察部外事司编：《外国监督制度与实践》，中国方正出版社1995年版，第l9页。

[8]胡康大：《英国的政治制度》，社会科学文献出版社1993年版，第247页。

[9]透明国际（Transparency International），英文缩写“TI”，又译为廉政与反腐败国际。它是全球唯一专门以反腐败为目的的国际性非政府民间组织。它成立于1993年5月，总部设在德国柏林。

（作者单位：中南民族大学法学院）