地方人大预算审查监督之创新

□ 韩春胜

预算的审查分为初审、审查和批准三个环节。从地方政府财政部门向地方人大财经委或预算工委汇报，到财经委或预算工委的审查报告被人大主任会议批准，是预算初审阶段；人代会召开到主席团会议批准财经委或预算工委的审查报告前，是审查阶段；人代会通过对预算的决议是预算批准。几年来，地方人大为了做好预算审查批准监督，在立法和实践中做了大量探索和多项创新。

一、初审

初审是预算审查的第一环，也是实质审查的关键一环。初审是省、市人大财经委等专门委员会对预算草案进行的有权审查、专门审查，审查的力量强、时间长，预算草案中的问题往往就在这个环节被发现，并且得到纠正。

（一）初审的主体

《预算法》第三十七条第一款规定：“国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的一个月前，将中央预算草案的主要内容提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。”这一规定的初审主体是明确的。该条第二款规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会有关的工作委员会进行初步审查。”这“有关的专门委员会”和“有关的工作委员会”，是否专指财经委或财经工委？其他的专门委员会或者工作委员会，是否可参与?在没有设立人大专门委员会的地方人大，在常委会的财经工作机构人员又很少的情况下，是否可以吸收其他力量参与初审？此外，在预算编制和初审过程中，是否可以委托或责成审计部门进行审计，配合协助初审？法律没有明确规定。

地方人大在地方立法和具体实践中进行多方面的创新：

1.吸收其他专门委员会参加预算审查。如《河北省各级人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》规定：省、设区的市人民代表大会财政经济委员会、人民代表大会常务委员会财政经济工作委员会或者有关工作机构，应当对本级政府预算草案和部门预算草案进行初审；县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会，应当对本级政府预算草案及部门预算草案进行初审[1]。《山东省省级预算审查监督条例》明确规定，省人大财经委员会应当会同省人民代表大会有关专门委员会对省级预算的初步方案进行审查[2]。

2.加强审查力量。如，吸收其他专门委员会的官员参加预算审查[3]，成立预算审查专家组帮助审查。河北省人大财经委就成立了有15名专家参加的顾问专家组[4]。北京市人大常委会也专门聘请了多名专家担任预算监督顾问。山西省人大财经委成立了由省社科院、经济研究中心、财政部驻省政府特派办等单位的专家、学者、经济界的省人大代表20余人组成的专家组协助审查[5]。省人大财经委确定研究重点，2~3人一个课题，采用集中和分散相结合的方式，用2~3个月的时间对预算编制的可行性、科学性进行测算和调查研究，写出调研报告，最后形成审查预算的背景材料，报送常委会主任、副主任、各委员会主任，为主任会议听取政府关于预算的汇报提供参考材料。

3.委托审计部门进行专项审计。《山西省预算监督条例》明确规定，在预算监督过程中，各级人大常委会认为必要时，可以要求本级人民政府责成审计部门进行专项审计，并向本级人大常委会报告审计结果[6]。对审计部门审计中发现的违法违纪问题，各级人民政府应当向本级人大常委会报告查处和整改的结果[7] 。江苏省扬州市人大常委会为了推动人大对预算的审查监督工作从程序性向实质性的转变，加强了预算审查的力量，成立预算审查监督咨询组。从市审计、国税、地税、人行、发展计划委等部门邀请了7名对预算工作熟悉、业务比较精通、作风比较正派的人员担任咨询组成员。咨询组是人大财经工委（预算工委）咨询机构，是财经工委的参谋和助手。咨询组的职责是，配合财经工委对财政预（决）算草案、预算调整方案草案及部门预算草案进行初步审查，对部门预算执行情况、重大项目财政性资金使用情况等事项进行专题调查，并及时提供咨询性建议和意见[8]。

（二）初审的内容

初审内容方面的问题主要有：法律规定初审的对象不明确，只涉及本级预算草案的主要内容，没有考虑本级预算与总预算的关系，对本级预算的初审与人代会对总预算的审查不相称；预算草案的主要内容不具体，预算的主要内容包括什么不明确，预算法及其实施条例都没有进行具体阐述，导致初步审查有些地方只审查是否列赤字、法定支出、预备费提取比例等；法律没有规定编制的时间，规定的提交预算草案的时间不科学，导致预算难以成案。有些地方政府财政部门虽然提前一定时间提交初审，但初审看到的预算草案许多内容只列了项目，没有数字，数字也大多是上年预算执行的情况和当年预算安排的一些设想，根本不成案，失去了初审的意义。实践中，有的地方财政部门提交初审的预算草案编制粗略，项目不细，预算报表所列科目级次太少，所列内容太粗，每个科目规模数额太大，透明度太低。人大代表对预算草案，很难予以实质性的审查和提出针对性的具体意见，人大对预算的审批只是对收支总额的审批。

地方人大在立法上的创新，使情况有了很大改观。例如，2000年5月25日河北省第九届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的 《河北省预算初审办法》，该办法对初审的原则、程序、内容、法律责任都作出了明确规定。初审应当坚持实事求是、收支平衡、确保重点、依法审议的原则[9]。初审前应当组织省人大代表和省人大常委会组成人员对重点收支项目进行视察或调查[10]。在对预算执行情况及审查批准预算调整方案、决算的一个月前，政府应当责成财政、审计等有关部门，将拟提交的当年预算执行情况及下年度预算草案报告或当年决算报告及下年度预算草案报告、同级财政收支的审计报告送省人大财经委[11]。

《山西省预算监督条例》规定，预算草案初审重点：预算收支平衡情况，预算收入增长与经济发展速度协调的情况，预算支出的结构和法定比例、顺序确定、确保重点情况[12]。预算执行情况初审重点：执行省人民代表大会决议情况，预算收支结构和进度情况，资金使用效益情况[13]。决算初审的重点：真实性、合理性、合法性；与省人民代表大会审定的上年度预算执行情况的变化及原因；重大项目之间的资金调剂使用情况；上年资金节余、当年超收、预备费、上级返还和补贴的资金使用情况及省对设区的市补助支出情况[14]。各级人大常委会审查和批准本级决算草案前，本级人民政府应当向本级人大常委会提出审计部门对本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告[15]。

《广东省预算审批监督条例》对初审内容的规定则更为详尽。初审前，政府应当向同级人民代表大会财政经济委员会或者人民代表大会常务委员会财政经济工作委员会汇报预算草案编制情况，提交本级总预算草案和本级预算草案，并提交以下与本级预算草案相关的材料：科目列至款、重要的列到项的一般预算收支表和政府性基金收支表；各部门预算表；建设性支出、基金支出的类别表和重大建设项目表；按类别划分的上级财政返还和对下级财政补助支出表；农业、教育、科技、环境保护、计划生育、社会保障支出表；本级人民代表大会常务委员会指定的项目表；前款各项材料均应附上有关说明[16]。

（三）初审的时间

从世界各国议会审批预算来看，各国议会对预算案的审议时间都比较长。我国《预算法》没有对预算编制时间进行规定，却规定了预算提交时间，预算法第三十七条规定政府财政部门要在本级人代会召开前一个月将本级预算草案的主要内容提交人大相关机构进行初审。从各地的情况看，有的预算草案提交初审的时间甚至距离人代会召开仅仅几天，这使得财经委初步审查预算草案和报告的时间太短，只能作一般的程序性审查。从人代会审查来看，由于会期短，对预算草案的审议一般只安排一天左右时间，而且往往同政府工作报告、计划和预算报告一并审议，审议精力又主要集中在政府工作报告上。由于时间短，代表们难以全面了解研究预算草案的内容，也没有更多的机会发表自己对预算草案的意见和建议，审议难以全面、具体、深入。

地方立法很重视预算草案提交时间这一问题，并作出了相应的规定。例如，《广东省预算审批监督条例》规定，各级人民政府财政部门应在同级人民代表大会会议举行的四十五日前，向同级人民代表大会财政经济委员会或者人民代表大会常务委员会财政经济工作委员会汇报预算草案编制情况，提交本级总预算草案和本级预算草案，并提交与本级预算草案相关的材料[17]。将预算法规定的一个月提前到四十五天，应该是一个很大的进步。《山西省预算监督条例》也对初审时间进行了修正，在各级人民代表大会会议举行的一个半月前，财政部门应提供下列材料：科目列到款的预算收支总表；本级各预算单位收支表；补助下级支出及分类表；对农业、教育、科技、社会保障等重点支出的分类表；编制本级预算初步草案的说明；其他有关资料[18]。这样财经委将有更充裕的时间进行详细的实质审查。2005年广东省人大为了让代表们在会议期间有充足的时间审议预算报告，不仅在报到时就发放了《省级部门预算草案》，还在会议召开之前安排部分省人大代表参与了财政预算的编制。

（四）初审的法律效力

国家法律对初审的结果如何处理没有作出规定，如果初审不具有法律效力，就失去初审的意义，与一般座谈会没有什么区别；如果具有法律效力，初审结果按什么程序处理，财政部门不采纳怎么办?不明确。实践中个别地方常常是听完财政部门汇报后，有关委员会参与初审人员谈一下个人意见，财政部门表态认真研究就算完事；不同机构进行的初审效力有何不同，法律也未作规定，如有关的工作委员会与常委会的初审效力就不可能等同。

根据我国《地方组织法》的规定，地方各级人大对本级预算享有审查监督权、批准权。初审从逻辑上讲，属于审查的范畴，而且初审报告是人大预算批准的重要依据之一，尽管初审意见在主任会议批准后还没有成为法律，现实的情况是，初审意见就是人大批准预算决议的蓝本，批准决议的主要内容就是财经委审查报告意见的确认。各地的地方立法对初审意见作出了相应的规定，尽管没有明确规定初审的法律效力，但是可以看出初审的准法律效力。

《河北省预算初审办法》规定，经省人民代表大会常务委员会主任会议审定的初审意见，转省人民政府。不予采纳的，省人民政府应当作出说明[19]。《山西省预算监督条例》更直截了当地规定，各级人民政府应当听取本级人大常委会主任会议对预算草案的意见和建议[20]。《安徽省预算审查监督条例》规定，省、设区的市的人民代表大会财政经济委员会或者常务委员会财政经济工作委员会应当在收到预算草案主要内容之日起十五日内进行初审，提出初审意见，并反馈财政部门。财政部门应当在十日内将采纳初审意见的情况向财政经济委员会或者财政经济工作委员会汇报。县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会应当在收到预算草案主要内容之日起十五日内进行初审，提出初审意见，并交同级政府，政府应当在十日内将采纳初审意见的情况向常务委员会报告[21]。

广东省地方立法规定：人民代表大会财政经济委员会或者人民代表大会常务委员会财政经济工作委员会应在收到预算草案二十日内对预算草案进行初步审查，并提出审查意见。人民代表大会财政经济委员会或者人民代表大会常务委员会财政经济工作委员会对预算草案提出的初审意见送达同级人民政府财政部门后，财政部门应当在十日内将采纳初审意见的情况向人民代表大会财政经济委员会或者人民代表大会常务委员会财政经济工作委员会报告[22]。

从地方立法的内容看，初审的意见是地方人大财经委的意见，经主任会议研究同意后，转化为地方人大常委会主任会议的意见，具有相当的严肃性。从地方立法对初审意见的规定性质看，对政府不采纳的初审意见必须做出说明，正确的理解，这应该是强制性规定。从初审意见的作用看，初审意见是批准预算的重要参考资料之一。综上所述，初审意见虽然不是法律，但具有准法律的特点。

（五）初审阶段人大监督与党委监督的协调

为了避免人大监督与党委监督的冲突，山西省人大在初审程序上进行了创新，巧妙地将人大预算监督与党委的监督协调起来。具体做法是，山西省人大常委会要求省政府汇报预算编制情况的时间确定在政府常务会议后、向省委汇报前，财经委拿出初审意见后反馈给省政府，然后省人大常委会主任会议听取政府关于预算编制情况和对人大初审意见落实情况的汇报。政府同意初审意见时，汇报稿修改后上报；不同意时，主任会议拿出意见，同政府汇报稿一同向省委汇报[23]。此项改革，改变了过去预算审定政府—党委—人大的模式，形成了政府—人大—党委的新模式，人大预算监督从走形式，转变为实质的审查，使预算审批监督工作迈出了扎实的一步。

二、审查

审查是人代会代表对预算草案集中进行挑刺的阶段，如果预算草案的问题在审查阶段不能被发现，被人代会通过后，问题将会被淹没，问题将成为法规，那就是人大的失职。

（一）财经委的审查

从各级地方人大目前的机构设置来看，地方各级人大常委会的财经机构一般只有3~10人，由于财经机构人手少，初审力量单薄，仅凭财经委的力量，没有专门的专业性较强的审批预算服务机构，很多工作力不从心，对预算深层次的问题难以进行系统的调查研究与分析，审查监督难以深入。但是，也应该看到委员会的成员大多来自财经战线，并且在财经领导岗位供职多年，有着丰富的财经工作经验，尽管人员的变动大，难以保证工作的连续性，却仍然对预算监督工作发挥着不可替代的作用。特别是财经委的委员都是人大代表，来自各个代表团，在各代表团的预算草案审议中，起着强有力的引导作用。财经委下设办公室，由于人大机关工作人员流动性不强，财经委办公室的人员大多在预算审查岗位上工作了多年，熟悉计划、财政、审计、税务等专业知识。这种状况，实际上奠定了财经委具备提前介入和初审的基本能力，这也是财经委的审查报告很少被修改的原因。另外不少的地方，像河北、山西、北京、甘肃等省市人大都成立了专家组帮助审查。

（二）人代会的审查

从各级人大代表组成来看，他们来自社会各阶层，其中不乏精通财政的专业人员。但就总体而言，很多并不了解预算的特点，项目之间的关系，内容结构以及专业名词的含义，审查难以深入。这样的机构和人员，就很难全面深入地审查分析，更难集中地提出一些切中要害的意见和建议。

1. 江苏省扬州市人大的创新：为解决“看不懂”和“看不完”的问题而做的探索值得推广。在人代会上，因预算报告技术性强，有代表表示对预算报告“看不懂”，部门预算内容多，人大代表又存在“看不完”的现象。为了解决这一问题，扬州市人大有关部门改进了工作，方便了代表在人代会上的审议，与财政部门进行沟通，让预算报告尽可能通俗易懂，并印发有关名词解释，帮助代表们全面准确地理解预算报告内容。在大会召开期间，在大会秘书处下设“计划预算审查组”，及时解答代表们审议预算时提出的问题，解决“看不懂”的问题。根据规定，市政府提交市人代会审议的，除了预算报告，还包括市级88个一级预算单位详细的部门预算。加之市人代会会期较短，这些材料如果全部印发，就带来了材料“看不完”的问题。为了解决这一问题，人大对政府提交的预算报告进行了分层次处理。印发给全体代表的是88个一级预算单位简表，各部门的收入支出大账一目了然。同时在代表驻地设立电脑查询系统，代表们可以查阅到各个部门的详细预算。另外，人大还将全部预算材料制作成光盘，方便有条件的代表审议，较好地解决了预算材料看不完的问题[24]。

2. 广东省地方立法的创新：大会期间代表可以提起预算修正案。《广东省预算审批监督条例》规定，大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会、人民代表大会代表十人以上联名，可以书面提出预算草案修正案。预算草案修正案必须对所提议的事项、理由做出详细说明，提出增加支出的修正案，必须相应提出增加收入或减少其他支出的具体方案。大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会提出的预算草案修正案，由大会主席团决定提交大会审议，或者先交人民代表大会财政经济委员会或者人民代表大会预算委员会审议，提出审议意见，再由大会主席团审议决定，提交大会审议。人大代表十人以上联名提出的预算草案修正案由大会主席团决定是否列入大会议程，或者先交人民代表大会财政经济委员会或者人民代表大会预算委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再由主席团审议决定是否提交大会审议。对交付表决的预算草案，有修正案的，先表决修正案，再就关于预算的决议草案进行表决。修正案通过后，同级人民政府应按照决议修改预算[25]。

3. 广东省深圳市人大的创新：分项审查。审批预算一般有两大程序：一是审查程序；二是表决程序。深圳市人大首创了预算草案分项审查、分项表决制度，部门预算按部门可分，项目预算按项目分开，代表对哪个部门的预算、项目的预算不同意，都可以提议修改，甚至投票反对。审批程序的完备与否，直接影响着审批的质量。

从我国预算审查方式来看，一般是在大会上由财政部门负责人向代表们报告新年度预算草案收支的基本内容和实施预算的措施，然后由代表们分组讨论。代表们可以对预算充分发表意见，包括不同意见。但提出的意见和建议，一般较为分散，有可能采纳，也有可能不采纳，采纳与否，没有相应的法律规定。即使有些代表提出一些很好的审议意见，按目前人大的议事程序，最多在简报里登载一下了事，没有一个较为完备的审议意见处理程序[26]。更为关键的是人大代表分属于各地方代表团，他们关心的是怎样从本级预算中得到更多的转移支付资金和获得更多的项目资金。由于下级预算由下级人大批准，与本级人代会关系不密切，所以本级人代会对预算的审查实际上演变为对本级预算的争夺大战，很难对预算本身进行科学的审查。人代会审议的另外一个问题是，重预算报告，轻预算草案表。对预算的审议，本来重点和主体应是预算安排的具体草案，预算报告只是对预算草案的进一步说明。原因是，报告表述相对简捷，预算草案编制过于笼统，大多数代表看不太明白，不知道有些钱是用来干什么的，所以很难发表具体审议意见。深圳市人大的创新比较完美地解决了上述问题。

（三）主席团的审查

根据笔者从事预算监督的经验，在每次人代会召开之前，各地方代表团都进行统一思想的工作，将地方拟准备的事项而又不便于向上级开口的事项交代给一部分活动能力强的代表，让他们在审议时提出，或者以议案的方式提出，中心主题只有一个，那就是向上级要资金、要项目。因此在主席团会议上，各代表团汇总的审议意见基本上是下级政府的意愿。至于这些意愿能否如愿，取决于主席团的讨论。地方各级人大主席团的组成人员基本是本级的领导和下级所属行政区的领导组成，都是一方的政治强人、决策人物。当对汇总来的意见进行讨论时，实际上是上下级政府之间的一场博弈，通常是分管某项工作的领导对意见进行分析，并当面拍板，合理的采纳，不合理的当场驳回。主席团的审查意义不大，预算审查批准的重头戏应该是初审。

三、批准

预算草案经过批准就成为法规。我国法律、法规批准的惯例是一致通过，工作超前做，表决时问题已基本化解，预算案也是如此。

从表决来看，各级人大对预算的表决方式实行的是一次性表决，一揽子通过。即使有些代表对即将表决通过的预算草案部分内容有质疑，由于没有审批辩论程序，在表决时既不能全部否决，也再无发表意见的机会。

单项表决是地方人大的重要创新。深圳市人代会对计划、预算报告的表决富有创制意义，真正代表人民群众攥紧钱袋子。他们既有对整体的表决，又有对重要计划指标、支出款项、重点建设项目的重点审查和单项表决。仅1999年，深圳市人代会就单项否决了“五洲宾馆”扩建、市委组织部疗养院5号楼改造、经理培训中心三个项目。通过监督审查，全市财政预算的准确性、科学性、完整性和约束力大大提高，同时保障了代表的知情权和审查权，改变了多头拨款和预算外资金游离于预算之外的状况[27]。2001年深圳市人大否决了为迎接全国九运会仓促上马的网球场项目，2002年市政府财政资金充裕，市人大批准了该项目，避免了预算跟风造成的浪费。

注释：

[1]《河北省各级人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》第十三条。

[2]《山东省省级预算审查监督条例》第十一条。

[3]《吉林省预算审查监督条例》第十二条，《甘肃省预算审批监督条例》第十二条。

[4][5][23]龚焕文著：《地方人大财经监督探索》，中国民主法制出版社2002年版，第42~45、318~319、319页。

[6][7][15][18][20]《山西省预算监督条例》第二十一、二十二、二十、七、十条。

[8][24]高阜：《为人民管好预算——扬州市人大常委会预算监督工作创新纪实》，载《扬州日报》2004年12月29日。

[9][10][11][19]《河北省预算初审办法》第六、九、十三、十四、十二条。

[12][13][14]《山西省预算初审办法》第二十一、二十二、二十四条。

[16][17][22][25]《广东省预算审批监督条例》第八、九、十四条。

[21]《安徽省预算审查监督条例》第十二条。

[26]甘肃省人大制度研究会预算监督课题组：《预算监督问题探讨（二）预算审查批准中的主要问题和对策》，载《人大研究》2000年第11期。

[27]唐娟：《预算监督：构建阳光下的政府财政》，载《人大研究》2005年第2期。

（作者单位：山东省东营市人大常委会）