关于立法听证制度的思考

□ 崔英楠

在我国，听证制度进入立法领域，是2000年3月九届全国人大三次会议通过的《立法法》。统计数据显示，全国各省市自治区的立法听证以2004年为高峰，其后不仅没有上升，而且还呈逐渐下降的趋势。特别值得注意的是，2006年12月，上海市人大常委会法工委、上海市立法研究所联合组织召开了“地方立法理论与实务研讨会”，北京、广东、江苏、浙江等五省市人大常委会的同志参加了会议。会议指出：“立法听证同其他民主形式相比有一定的优势，但不是绝对的。”并且提出了“我们需要怎样的立法听证制度”的问题。这是一个意味深长的姿态，反映了人大从事立法实务工作的人士对立法听证态度的微妙变化。

这并不奇怪，它反映了通过移植方式进入中国的立法听证制度，由于不同的制度背景，出现水土不服，是法律移植所遭遇的典型窘境。法律移植取得成功的条件很多，它不仅取决于被移植的法律具有先进性、合理性、科学性，还取决于法律移植国家和被移植国家之间经济、政治、文化等方面是否相似。这是移植能否成功的关键。立法听证制度来自西方国家，在这些国家实行的是两党制，几乎每一项立法案都会引起激烈的辩论。立法案不仅在议会内部受到反对党的百端挑剔，而且在议会外部，各种利益集团都会通过各种方式方法施加影响。我们与西方国家无论是立法体制还是立法程序都有相当大的区别。我国实行的人民代表大会制度，坚持中国共产党的领导，不允许反对党的存在。虽然社会已经存在严重的利益分化，但由于目前社会团体组织尚欠发育，利益群体的合法代表缺失。原样照搬西方的立法听证制度，不能不遇到困难。必须悉心培植与呵护，才能使之在新的土壤扎根生长。

通过法律移植方式进入中国的立法听证制度不仅受制于外部环境约束，而且存在着内在动力机制的不足。以往人们已经注意到了立法听证的成本问题。很多学者指出，由于立法听证成本比较高，工作量比较大，在立法任务比较重、立法项目比较多的情况下，是否需要举行听证，要对听证成本进行分析。实践中，成本过高，投入人力、物力过大，经费花费过多，确实已经成为影响各地人大举行听证的重要因素。然而，相对于上述成本效益的宏观分析，从参与者的角度进行成本效益的微观分析可能更加重要。对普通民众而言，参与立法听证也需要成本，包括时间、交通费用、各种准备工作等等。由于立法听证的参与者投入产出是不对称不平衡的，作为理性的人，普通公民会选择减少而不是增加自己的投入。这应该是有些地方立法听证报名参加者达不到一定人数而被迫取消的主要原因。

笔者认为，根据我国的国情，如何通过提高人们对立法的关切度，鼓励公民积极参与，是立法听证制度成功的关键。

第一，关于立法听证的应用范围。在西方各国主要由国会举行的立法听证，在我国则主要应适用于地方立法。这是由于我国是一个十几亿人口的大国，各地情况不一，全国性的乃至地域广阔的地方立法，涉及范围越大，人们的关切度越差。在全国性立法中，虽然也需要广泛听取公民个人的意见，但也许采取其他方式更为妥当。而地方立法，一是在执行法律和行政法规的过程中，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。由于其本身就是根据本行政区域的具体情况和实际需要，因此和地方群众切身利益密切相关。特别是直辖市和有立法权的较大城市，由于居民集中，利害关切度更大一些，可能效果更明显。

第二，应该改革与之密切相关的立法程序。人们不关注立法听证，不能完全归结为群众的问题，还要反思我们立法的内容。目前，地方立法或者是全国性立法的实施“细则”，或者是部门管理规章的“法律化”。从管理型立法向权利型立法转变，从政府（部门）主导型立法向人大代表主导型立法转变，这是当前改革过程中必然发生的两个密不可分的方面。现在，每年的人代会上，都有人大代表提出立法议案，有的议案不仅达到了提出法案的法定人数，而且是在充分调查研究基础上，提出了包括法案的理由、目的宗旨、主要原则和基本架构，甚至包括法案的主要条款及其内容的规范化法律草案。遗憾的是，不管这些议案具有多么高的质量，都并没有成为人大常委会立法的基础，进入审议程序。进入审议程序的仍然以政府（多数是主管部门）提交的议案为主。这是造成立法面面俱到、四平八稳、空洞无物，得不到民众关注的重要原因。必须改革人大的法案提出和审议程序，改变政府（部门）主导法律起草的局面。以人大代表提出的法律案作为地方立法的基础。人大代表贴近群众，了解社会，其提出的立法案更能够反映人民的意愿，受到人民群众的关切。

第三，尊重普通民众代表及其意见。亚里士多德早就指出：“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”[1]制度经济学家道格拉斯•斯诺认为，在集体决策过程中，个人的理性计算可能导致一种普遍的不决策行为，那就是“搭便车”现象。当“搭便车”成为普遍规律时，那些关注公共事务，即使在事不关己的情况下，也会不平则鸣、仗义执言的，就弥足珍贵，特别值得尊重。诺斯在揭示“搭便车”规律的同时也指出：“从随机观察中发现，个人在成本——收益计算中，以获得更多的尊严作为利益取向的行为模式是广泛存在的。”这是立法听证制度的社会群众基础。我们应该尊重专家，但是更应该尊重普通民众的代表。立法听证主要是动员吸收公民个人参与立法活动的一种程序。根据需要邀请一部分专家和社会机构参与是必要的，但是应注意其和一般公众的比例适当，防止专家比例过大不利于普通民众发表意见的倾向，以避免偏离立法听证的民主性质。听证会应贯彻平等原则，像尊重专家一样尊重普通民众，用心听取普通民众的意见。在控制立法听证的总体成本的同时，对于普通民众参与立法听证所投入的实际成本（误工、交通等）应该给予一定的补偿。

第四，关于听证机关的专门化。各地规定，人大常委会的工作机构、各个专门委员会以及法律委员会都可以作为听证机关，举行听证。这虽然符合国际惯例，没有什么不对，但是实际效果不佳。会造成各个专门委员会相互推诿依赖心理。听证机构的专门化，有利于取得工作经验，提高听证质量，使听证程序规范化。从各地举行听证会的实践来看，在我国地方立法中，组织举行听证的机构多为法制委员会。据初步统计，1999年至今，从听证主体来看，以省级人大常委会名义听证的 2次；以省级人大法制委员会（含法制委员会和其他专门委员会、人大常委会立法工作机构联合）名义听证的 43 次；以省级人大除法制委员会以外的其他专门委员会名义听证的 4次[2]。鉴于法制委员会和立法的关系最为密切，和其他专门委员会相比，对各种立法事项处于较超脱的立场，在听证前不容易形成成见。应该在总结实践经验的基础上，通过一定形式，确定法制委员会作为立法听证的专门机构。这样做，责任明确，对于推进立法听证十分必要。至于由此而加重法制委员会的负担问题，完全可以通过人大内部调整解决。

注释：

[1]亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年版，第48页。

[2]陈洪波、沈 斌：《论听证制度在地方人大工作中的应用（上）》，载《楚天主人》2006年。

（作者系北京联合大学人民代表大会制度研究所副教授、法学博士）