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人大工作制度创新应当关注的几个问题
□ 石永宁
制度建设是地方人大及其常委会理顺工作关系、明确工作要求、规范工作程序、增强工作效能的一项基础性工作，体现着人大常委会组成人员、人大代表对人大工作规律、特点和要求的认识水平与把握程度。近年来，地方各级人大及其常委会在人大工作制度建设方面做了大量的实践总结、理论探索和经验积累，建立了不少适合工作需要、富于创新特色的工作制度，在实施中取得了良好的效果。但确有一些制度与人大工作的民主性和法治性要求还有相当差距，与人大工作的权威性不相符合，应当引起足够的重视。现试举几例进行分析,从中引申出地方人大工作制度创新应当关注的几个问题。
案例1.代表履职考勤登记制度，误诊的药方：某市人大常委会出台《关于加强和规范人大代表活动的若干意见》，推出了代表履职考勤登记制度，规定代表一年参加闭会期间的活动应在12天以上，要求原选举单位、代表工作部门和市人大常委会各工作委员会对代表在闭会期间参加活动的情况进行登记，半年汇总备案，每年收集整理，换届时，代表的履职情况可作为其是否连任的参考。
制定这项制度的目的，是为了规范闭会期间代表工作，解决部分代表职务活动不主动、不积极以至缺席较多的问题。联系目前代表的履职状况，可以看到这项制度背后的无奈，若非如此，代表考勤登记制度就没有出台的理由和必要了。可见，这项制度的制定是有其针对性的。但这项制度在设定规范解决问题时却把脉不准，代表职务不作为的问题并不能圆满解决，即使代表被迫勉强参加了闭会期间的活动，其效果也难以保证，因为它忽略了代表参加闭会期间的活动不积极、不主动甚至缺席的最深层次的原因：一是不愿参加。按理说，闭会期间的活动是代表职务活动的重要组成部分，积极、主动地参加闭会期间的活动是代表履职最起码的要求。但在兼职代表制下，本职和兼职的冲突在所难免，加之代表履职的合理补偿机制长期缺失，代表参加活动本来就缺少“主观利益动机”。在这种情况下，多数代表之所以仍能参加活动，较大程度上依靠对活动效果本身的自信来支撑。换言之，代表参加活动主要依赖于他们确信自己所参加的活动能够解决实际问题，有效促使行政、司法机关改进工作，因而这样的活动是有价值、有意义的。如果代表参加活动的质量和效果难以保证，即代表对职务活动的预期效果缺少自信，那么，不主动、不积极参加活动的现象就不足为怪了。二是不必参加。在我们的法律设计中，权利与责任不对等是造成制度疲软的重要因素。为保证代表履行职责，代表法等法律赋予代表多项权利，但其中不少法律规范的逻辑结构往往是不完整的，仅有行为模式，没有后果模式，即当代表没有按法律规范的要求去做的时候，应当承担什么样的法律责任与不利后果，法律规范却未作规定，这在一定程度上是对代表履职活动的放任。至于将考勤登记的结果作为评判代表履职优劣的依据和是否连任的参考，这种做法是否合法合理、是否可操作颇存质疑，同时这对缺少利益动机、无强制性法律约束的代表来说，也并不是他们所关心的。既无利益动机、职务自信，又无强制约束，出现代表职务不作为的问题也就在所难免了。故而，解决代表职务不作为的问题，不能绕过建立利益补偿机制、增强职务自信、注重法律制度设计的科学性与合理性等深层因素。代表考勤登记制度正是由于误诊病因，它在解决代表职务不作为的问题上必然是无能为力的。从这个案例的分析中可以得出：
第一,人大工作制度创新的关键在于把脉准确。地方人大工作的每项具体工作制度的创新，都有需要用该项制度解决的主要问题，都有其针对性。解决问题贵在把脉准确，对症下药。人大工作制度创新，其前提和基础是明确该项制度创新所要解决的主要问题，深入分析问题产生并存在的主客观原因，针对问题成因提出解决方案、原则和办法，设定制度规则和要求，从而对制度执行主体的行为做出规范指引。当然，有些问题并非地方人大依靠制度创新所能充当和胜任，但在法律许可的范围内，在对这些问题进行深入调查研究的基础上，充分调动法律智慧，紧密结合工作实践进行机制和制度上渐进式的改进和创新，以细节之变为国家层面法律制度的完善进行探索和积累，应当是可以做到的。
第二,人大工作制度创新应当对制度执行主体的心理动机有所关照。“下令于民心之源者，从之如流”。法律政令如此，制度建设也不例外。人大工作制度的建立与创新，应当在制度规则、规范要求上对执行主体的心理动机有所体现，使规范性要求与其内在需要相一致，即制度的执行，能够给其带来可预期的有利后果。其一，物质报偿与保障。即正视主体在贯彻执行制度过程中付出的时间、精力和努力程度及因此而付出的机会成本，适当进行经济补偿，并提供制度执行的物质条件保障。特别是对执行制度并非专职的主体尤应重视这个问题。其二，价值指引。就是人大工作制度的创新和实施，有利于促进民主、法治、公平、正义等人们所追求的价值目标的实现，并将其理念溶化到制度规则之中，使制度执行主体对其产生认同，从而视执行制度为自己义不容辞的责任和使命。其三，精神激励。与价值引导、物质报偿相比，精神激励的作用更为重要。心理学知识告诉我们，人性中最深切的心理动机是受人尊重、得到肯定和被人赏识的渴望。人大工作制度创新应当寻求制度执行主体在落实制度中的心理支撑，在制度规则中适当对模范贯彻落实制度的主体给予公众可感可知的良好肯定与评价。因此，重视价值指引和精神激励，这是有效降低制度落实成本和执行阻力、增强制度实施效果的可行之举。
第三,人大工作制度创新应当在权责平衡上求得改善。与人大工作相关的法律法规在规范设计上的不完整，给人大工作制度建设留下了较大的创新空间。人大工作制度创新，应当在补偏救弊上积极作为，加强对制度执行主体的外在约束，使人大工作制度真正变得“硬”起来。具体说，就是要针对履行职责惰怠、落实制度不力或逆制度指引而为的行为，要严格设定责任条款，细化并丰富责任方式，建立责任追究程序，通过问责，使制度执行主体对自己的行为付出必要的代价，并营造一种舆论压力，促使制度执行主体自觉审慎地服从制度要求。
案例2.“劝退”制度，体面的台阶：某县人大常委会实行代表“劝退”制度，即代表在不认真履行职责的情况下，人大常委会将劝其辞职。有作者撰文认为，在目前我国法律制度尚不健全的情况下，“劝退”制度有积极意义，有利于填补现有制度的缺陷，有利于促进代表积极履职，有利于充分体现民情民意，因而值得肯定。
“劝退”制度仍然是解决代表职务不作为问题的，这是解除代表的职务资格的较为严厉的制度措施。根据选举法、代表法等法律规定，与
“劝退”制度搭界的代表职务资格解除的情形有辞职和罢免两种。法律对辞职的条件和程序规定不详,从理论上讲它必须满足四个要件：（1）辞职主体必须是代表本人；（2）辞职必须出于代表自愿，即必须是代表在没有外在压力的情况下真实的意思表示；（3）辞职事由一般是代表因健康、职务冲突等原因不能正常履行职务，不存在对代表履职状况的评价问题；（4）辞职应当被接受。即间接选举的代表辞去代表职务，应当向原选举单位的主席团或常务委员会书面提出辞职请求，主席团或常务委员会审查认定其符合前述三个条件的，表决通过接受辞职的决定，并履行公告、备案手续。直接选举的代表辞职,一般应提出书面辞职请求，并经历审查、选民会议表决作出决定、公告等程序。罢免的必备要件比辞职严格、复杂得多：（1）罢免的主体必须是，间接选举为原选举单位或其常委会、直接选举为原选区选民；（2）罢免基于罢免主体的意志，不论代表本人是否愿意；（3）罢免事由一般是代表违法犯罪、品质恶劣、履职不力或失职渎职等，它包含对代表乱作为、不作为等错误及消极行为的谴责和否定性评价；（4）罢免必须遵循严格的程序。罢免直接选举的代表，由原选区30以上的选民联名书面提出罢免要求，写明罢免理由。被提出罢免要求的代表有权提出申辩意见，并有权使其申辩意见为原选区选民所周知。表决罢免要求由县级人大常委会派有关负责人主持选民会议，用无记名投票方式表决并经原选区过半数的选民通过；罢免间接选举的代表，人代会开会期间由主席团或者十分之一以上代表联名、闭会期间由本级人大常委会主任会议或者五分之一以上组成人员联名提出罢免案并写明理由，被罢免的代表同样有权提出申辩意见并使其申辩意见为原选举单位所周知，罢免案经审议后，以无记名表决方式作出决议。可见辞职和罢免各有其特定的适用范围和条件，因两者都涉及代表职务资格的最终命运，应采取慎重的态度。同时由于两者适用条件和功能不同，所以绝不能混同。“劝退”从代表职务资格的解除事由即职务不作为上看应属罢免的情形,从其程序看却是辞职,它是辞职和罢免的变异性组合，是对两者的混用,淡化了对代表履职不作为的判断、评价和谴责功能，对一般代表起不到促使其积极履职的作用。且由人大常委会作为
“劝退”主体，有违程序民主的要求。民主选举包括代表产生程序的民主，也包括代表职务解除程序的民主。该罢免时由人大常委会取代选民或原选举单位来“劝退”，这是对选民或原选举单位罢免权利的剥夺。另外“劝退”制度没有设置申辩程序，没有赋予代表救济途径，无形之中剥夺了代表的申辩权，这对被“劝退”的代表来说是极不公正的，有“暗箱操作”之嫌。推测“劝退”的意图，无非是给职务不作为的代表一个体面的台阶。很明显，作为
“辞职”和“罢免”不合理结合的一个怪胎，用“劝退”规避罢免，以这样的方式“填补现有法律制度的缺陷，促进代表积极履职”，不能认为是积极的。由此，可以顺着前面的分析，将人大工作制度创新应注意的问题延续如下：
第四，人大工作制度创新应当以穷尽现行相关法律的规定为前提。在现行法律有明确规定的情形下，人大制度创新应当严格遵循合法性原则，深入研究法律设置的有关制度、规则的立法目的、意图，并将其适用范围、条件和程序细化分解到具体操作层面，使其由原则、模糊和僵硬变得具体、明晰和灵动，从而将现行法律的规定用足用好，而不应去无视或曲解立法目的，随意突破法律规定的制度、规则的适用范围、条件、程序去搞拼凑、组合、嫁接式的创新。
第五，人大工作制度创新应当符合民主、法治进步的时代潮流。人大工作制度创新的合法性原则，并不意味着人大工作制度创新只能是现行法律的机械套用、诠释和说明，实际上这样的制度创新是没有任何价值和意义的。法律不仅仅是一堆行为规范体系，它同时载着社会民众的价值理念，寄托着公众对国家和社会制度的正义理想。搞人大工作制度创新，应当透过法律条文，深入研究隐含在法律条文之中的民主与法制的精神、原则和旨趣。对人大工作实践中需要通过制度规范来解决、而现行法律又无具体规定的问题，应当在认真总结工作实践经验的基础上，在与现行法律规定不抵触的前提下，可以从民主与法治的精神、原则出发，探索性地创制一些工作制度和规则。应当明确，通过制度规定使人大工作主体摆脱原有的思维定式和习惯惰性、增强工作效果是创新，将人民群众政治参与的热情和人大工作主体的履职积极性激发出来是创新，将法律有规定而实际难落实的权力和权利行使起来是创新，对人大工作中一些不完善、不健全的制度和做法进行探索与改进并使之趋向完善也是创新。不难看出，人大工作制度创新的合法性要求并非就会使人大工作制度创新难有作为。
案例3.“两次”，工作权威的自我贬损：某县人大常委会制定的《人事任免办法》规定，人大常委会拟任命的人员，两次未获通过的，不得再提名推荐为同一职务。
让人疑惑不解的是，为什么人大常委会的人事任免就不能是“一审终局”而要来个“两次”呢？细察此项制度创新者的深层心理，不能排除的因素恐怕是，提请任命的干部没有被人大常委会表决通过，从某种角度看是提请机关用人失察，这有碍提请机关面子，有违组织意图，有损拟任干部形象，那就再给一次机会，统一统一思想、提高提高认识，然后进行“第二次”提请通过，实际操作中经过苦心孤诣的解释说明，细致周密的程序操作，“第二次”提请通常也就顺利通过了。从中解读出来的是人大常委会对拟任命干部，同意得通过，不同意也得通过，这对人大制度建设和权力机关的形象害莫大焉。首先，有损人大常委会工作权威。人大常委会决定人事任免事项，在表决中个别拟任干部因未获半数赞成票而未获通过，其法律效果是，这名干部已经失去担任提请机关拟定的职务资格和可能。如果再来进行第二次通过，无论其结果如何，等于是以“第二次”否定、取消了第一次的表决结果，这就使人大常委会表决结果的法律效力很难确定。换言之，人大常委会的表决结果是否有效、是否算数，完全取决于会不会有“第二次”。而如果权力机关依法定程序得到的工作结果经常处于无效、不算数的状态，这样的机关还能有工作权威吗？其次，限制了常委会组成人员的民主权利。第一次表决中，常委会组成人员已经在对拟任干部的综合素质、能力、水平、业绩等因素进行判断的基础上，通过投票清楚明白地表明了自己的态度和意愿，再来进行“第二次”表决，便是强求常委会组成人员中前次投非赞成票者改变初衷。“第二次”表决本身就透露出，提请机关的意志是坚定而不可违逆的，这就对全体常委会组成人员形成一种环境压力和心理暗示，谁还好意思再与提请机关扭着来呢？这里民主已经变味。从中可以看出，人大工作制度创新还得再加上十分重要的一条：
第六，人大工作制度创新应当讲求客观效果上的逻辑一致性，并与人大工作的权威性相称。客观效果上的逻辑一致性，就是人大制度创新应当深入研究和准确预测制度的客观效果，它要求人大工作制度创新必须有科学和理性的态度，必须遵从人大工作的规律和特点，能够在逻辑上自圆其说，经得起分析检验，受得住推敲品味，不能前后矛盾、自打耳光、自我否定和贬损。特别是要注意不能使人大工作的效力处于不明晰、不确定或不算数的状态，并使作为权力机关的权威性蒙受损害。
（作者单位：甘肃省庆阳市人大常委会） |
