丹麦国会监察使制度初探

□  饶志静

较之瑞典、芬兰以司法事务为监察重心的制度，丹麦的监察使制度以行政权为检查重心，更能为其他国家所接受。故嗣后设立监察使的国家，大多以丹麦为借镜。基于此，本文拟对丹麦国会监察使制度的产生、发展和运作进行初步的介绍，以期对我国有所启示。

一、国会监察使的源起与发展

丹麦国会监察使制度是以瑞典国会监察使制度为范本，属改良式监察制（Folketingets Ombudsman）。丹麦是在1953年时通过宪法修正案始正式引进该项制度，宪法委员会提议设置一至二位监察使，分别监督军队及行政系统。1954年6月11日国会正式通过编号为203号的《监察使法》（The Ombudsman Act）。其后于1955年4月1日正式设立国会监察使，著名的刑事法学者Stephan Hurwitz成为第一任监察使。1962年监察使职权扩及地方政府。至1996年5月1日丹麦国会通过新修正的监察法，于1997年1月1日正式实施，新法对监察的范围进行了增删，如增加对教会的监察、删除旧法中监察使参与公务员惩戒的规定等[1]。

丹麦之所以引进监察使制度，是基于两点[2]：首先是对行政权极度扩张的担忧。随着现代福利国家经历大发展，政府职能不断扩充，各种公共服务部门规模大大膨胀，原本许多应该由立法机构行使的职权被篡夺，大量贪渎腐败行为时有发生。但以立法为重心的国会，难以概括所有的监督工作。其次,是为维护法律秩序和公民个人权益。 由于行政权扩张，公民权益被侵犯比例也随之增长，公民和政府之间各种争议不断。基于此，丹麦从瑞典引进了监察使制度，以期能够防止政府、军队及其他公共部门里的公务员贪赃枉法和侵犯国家和公民权益。

二、国会监察使的地位与组织

丹麦国会监察使隶属于国会，代表国会监督各级行政机关和军事机关，性质上为一独立且向国会负责的政府高阶官员所领导的机构。丹麦目前仅设一位国会监察使，监察使于每次国会改选或监察使出现空缺时由国会选出，按照规定必须由国会议员过半数以上选出，任期为两年，监察使可以连选连任，不受次数的限制。监察使成员的年龄不可超过70岁，否则必须自动辞职。监察使不得为国会成员，本身必须具备大学法律系毕业，但无需担任法官的经历。另外国会监察使法也规定，国会监察使在被任命后，除非国会法律委员会的同意，也不得再担任其他公职或私人职务。

1955年丹麦创设监察使办公室。虽然瑞典和芬兰在此之前已设有监察机构，但丹麦监察使办公室却为现代福利国家首开先例。国会监察使办公室是一个独立的行政单位，附属于国会，并由国会支持后勤服务。国会监察使是国会监察使办公室唯一的首长，主要负责具体的申诉案件和行使主动调查权。国会监察使办公室有三位常任秘书长（Permanent Secretary），一位负责内部行政事务（如人员的招募、退休、财政预算等），一位负责巡视，还有一位负责法律事务。国会监察使办公室设两位法律顾问，其中一位兼负责国际交往事务。此外办公室还设一个日常事务性机构和5个分部，分管不同领域的监察工作，各分部设一名负责人，其中日常事务性机构的负责人由一名秘书长兼任。由于案件数量的不断增加，国会监察使办公室的职员也不断增加，到2005年达到了80名，包括14位高级行政主管、22位调查官、19位行政职员及13位法律学生、2名图书馆管理员。国会监察使办公室的人员皆可由监察使自行依法任免。人事费用及工作支出均应编列年度预算，经国会通过后拨付。以2005年会计年度为例，总计是4309.5万欧元。

三、国会监察使的职权

（一）国会监察使管辖范围

国会监察使监督的对象十分广泛，包括：1.中央及地方政府的行政部门与自治团体、军事机关及所属公职人员，包括部长及民选官员，但不含法官。2.从1962年职权扩及地方政府，但根据监察法第八条规定只能调查地方官员或议会各委员会所做的裁决，对地方政府本身有最终裁决权的事项，监察使无从监察，以免侵害地方自治。3.1996年修订的管辖范围也扩大到教会,包括直接或间接涉及的宗教教义的教会。

然而监察使对于国会及国会所属的机构并无管辖权，此外如人民陈诉的案件已呈送法院审理，或国会目前正在审议的案件、私人公司或私人机构、非政府组织（NGO）、个人等，监察使亦无管辖权。

（二）国会监察使职权范围

1.受理人民陈情。这是国会监察使制度最主要的监察任务与方式。任何人若遭受政府侵害时，均可向国会监察使申诉。陈情者不一定要为陈情事项中的直接关系人，可以为他人或团体的利益提起申诉。原则上，即使是政府当局或官员，亦可向监察使投诉。地方政府向监察使投诉中央政府当局，亦无限制。人们向监察使陈情时，必须采取书面形式，署上本人签名，通过邮寄的方式送达监察使。除非是陈情者提出具有说服力的请求为监察使所接受，匿名的陈情书状通常会被拒绝接受。公民提起申诉不必缴纳任何费用，不过值得注意的是，民众在申请时有程序上的限制，仅仅在其他可资利用的行政途径用尽且未获得救济的情况下，方可向监察使提出。同时根据《监察使法》的规定申诉的诉讼时效是一年，超过该期限提出的监察使不再受理。此外，根据《监察使法》第十六条的规定监察使可自主决定是否受理并调查人民的诉愿，一旦监察使认为受理的案件当事人提供的证据不足，或超出其管辖范围，或超出诉讼时效时将受理的案件予以取消。通常在10个工作日，申请人将收到受理与否的初步回答。根据国会监察使2005年的年度报告，收到的4266件申诉，其中3352件由于各种原因没有进一步调查。

2.调查权。监察使在接受案件后，即可以展开调查。根据《监察使法》第六章十九条的规定，可利用以下几项法律所赋予的权力：（1）调阅档案。监察使可调阅任何与案件相关的正式、非正式及计算机档案网络数据等文件，并可要求受调查机关提出书面报告。（2）询问当事人。监察使可询问当事人并要求其回答与案件有关的证据或相关问题，亦可就一些很广泛的法律问题进行询问，当事人有义务回答。（3）亲至受投诉者的工作场所或住所调阅档案或搜集资料。（4）要求当事人亲自出庭。可于法庭上当面进行询问，但监察使通常并不采取此种方式。根据国会监察使2005年的年度报告，一个案件从受理到完全调查清楚大约需要156天。

即使没有陈情案件，监察使如从媒体报章或其他管道（如基于一些被拒绝投诉案中的信息）得知行政部门具有不法行为时，也可主动提出调查，其主动提出调查有以下几种：（1）针对特定的个案进行调查。（2）搜集相关案件，集体处理。如在2004年监察使就根据40个不同的对财政部投诉的案件提供的线索，对财政部门进行了主动调查。（3）径行调查公共机关（尤其是监狱、医院等机关）有无违法行为。

3.巡察权。《监察使法》第十八条规定，可以对公共单位及机构实施巡察，并特别要求对监狱、精神病院、感化院、福利院或其他公办的就业场所进行重点检查，监狱犯人、服役军人、受监禁者等有机会同国会监察使进行完全保密的对话。巡察权规定的目的在于发现相关机构的违法或不当的事件，使其加以改善。巡察是监察使的经常性义务，国会监察使每年大概进行25次检查。监察使从1955年设立以来，实施了将近440次检查工作，其中277次来自1997年修订《监察使法》生效,这主要是因为修订后的法律扩大了监察使的巡察范围。监察使在检查以后，必须书写调解报告，呈交给相关部门处理。

（三）调查结果的处理

国会监察使在对案件调查结束后，可以采取以下几种处理方式：1.提醒或警告。包括请主管机关对申诉事项再加考虑、建议撤销或变更处分、建议修改引起申诉的法令或行政法规等。2.监察使并无直接起诉官员的权力，但有权指挥检察官起诉部长以外的官员。对现任或前任部长违反民法或刑法的行为，必须向国会法律委员会提出，建议其采取法律行动。3.建议上级机关惩处。4.根据《监察使法》第十一条的规定，国会监察使在发现法律存在漏洞时，可以向有关部门提出修改建议。

不过值得注意的是，在机关或者当事人没有陈述和说明之前，监察使不得发表上述批评和建议。监察使可以公布其对于人民陈诉案件的最终决定，但决定并不具有实质的拘束力。监察使的意见是以法律为基础，并经过充分及广泛的论证，以此监察使的绝大部分均为行政机关所接受。

四、对国会监察使的监督

（一）解任

监察使是由国会遴选出来的，国会一旦对其丧失信任时可随时将其免职。

（二）制度管理

《监察使法》第十条规定国会可针对监察使业务活动制订一般性指导原则，以保障监察使在法定范围内活动。

（三）审查年度报告

《监察使法》第十一条第一款规定：“ 国会监察使必须每年向国会法律委员会提出一份年度报告”，内容包括：对工作重点的检讨、攸关大众利益案件判决情形、现行法规的修改建议和年度预算。此项报告应印刷和出版，公众可以自行阅览。但是监察使是独立行使其职权，因此国会不能干涉对于个别案件的处理或给以特别的指示。

（四）回避制度

依《监察使法》第二十九条第一款规定：“ 如某些案例相关情势会引起大众质疑监察使的公正性时，监察使应将该情况告知国会法律委员会，并由该委员会来决定适当的人选。”

注释：

[1]关于丹麦《国会监察法》文本，请见www.ombudsmanden.dk,最后访问日期2007年5月10日。

[2]Bent Christensen,The Danish.Ombudsman,University of Pennsylvania Law Review(June 1996),p.1001.

(作者系上海交通大学法学院宪法和行政法博士生)