试论检察机关应如何正确接受人大监督

——以《监督法》的规定为视角

□  金 石

《监督法》中有关人大常委会对检察机关的监督权的设置，对检察机关和检察工作提出了更高、更明确的要求，使人大对检察机关的监督变成了一项经常性工作。

一、《监督法》所规定的人大对检察机关的主要监督形式

（一）听取和审议检察机关专项工作报告。听取和审议检察机关专项工作报告是人大常委会行使监督权主要的、基本的形式，也是检察机关由其产生、对其负责、受其监督的具体体现。《监督法》对《宪法》所规定的一般原则性监督方式进行了归纳、细化，确定了对检察机关的专项工作监督体制。《监督法》第八条、第九条明确规定了各级人大常委会每年应有选择地听取和审议本级人民检察院的专项工作报告以及专项工作报告议题的选择途径，同时，人民检察院也可以主动向本级人大常委会要求报告专项工作。听取和审议检察机关的专项工作报告有别于目前例行的每年一次在人民代表大会全体会议上所作的工作报告，是人民代表大会闭会以后人大常委会对检察机关工作进行的经常性监督，具有经常性、及时性、针对性、实效性等特点。

（二）执法检查。执法检查是人大常委会行使监督权的重要方式和经常性工作，其目的在于保障宪法和法律的正确实施，促进司法公正，维护人民群众的根本利益。同时，通过执法检查，发现现有法律、法规本身存在的缺陷和不足，提出修订和完善的建议及意见，提高立法水平和质量。《监督法》对执法检查工作从方案的提出、检查组织的形成以及检查工作的开展、检查报告的审议、问题的处理及跟踪、向代表大会通报和向社会公布等均作了详细的规定，操作性和实用性都比较强。

（三）规范性文件的备案审查。虽然法律赋予全国人大常委会解释法律的权力，但实际操作中，由全国人大常委会行使司法解释权存在一定难度，故而，全国人大常委会将在法律适用中的司法解释权下放给了最高人民法院和最高人民检察院，“两高”的司法解释对审判、检察工作中具体应用法律发挥了巨大作用。但随着权力的下放，司法实践中也的确存在一些司法解释与法律相抵触以及“两高”的司法解释相互抵触的情况。因此,《监督法》第三十一、三十二、三十三条参考了《立法法》中有关规范性文件备案审查程序的规定，对检察机关司法解释的备案审查程序作出了具体规定。这些规定对检察机关的司法解释权进行了规制，如有与相关法律相抵触的，则全国人大常委会可以进行监督。同时也要求，检察机关今后在进行司法解释时，须更谨慎、严格，不得违背法律的基本原则。可见，人大常委会对司法解释的审查力度明显加大，对于司法解释的备案审查不是形式审查，而是实质审查，不是软性监督，而是刚性监督[1]。

（四）询问和质询。询问和质询是指人大常委会组成人员对检察机关工作中不清楚、不理解、不满意的方面提出问题，要求检察机关做出说明、解释的活动。《监督法》赋予各级人大常委会对检察机关的质询权。《监督法》第三十四条规定：“各级人民代表大会常务委员会会议审议议案和有关报告时，本级人民政府或者有关部门、人民法院或者人民检察院应当派有关负责人员到会，听取意见，回答询问。”第三十五条规定：“全国人民代表大会常务委员会组成人员十人以上联名，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上联名，县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上联名，可以向常务委员会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案。”询问和质询虽然是人大常委会组成人员的个人行为，但《监督法》规定如果人大常委会组成人员对答复不满意的，可以建议人大常委会依法采取其他行动，如可以要求检察机关就质询的事项作专项工作报告或组织执法检查等。因此，询问和质询是人大常委会对检察机关实施监督的一种重要形式。

（五）人事监督。《监督法》扩大了人大常委会对人民检察院的人事选择权和任免权，从组织上保证了人民当家作主地位的实现。《监督法》第四十四条规定，县级以上地方各级人大常委会，在本级人民代表大会闭会期间可以决定撤销由其选举任命的本级行政机关、审判机关、检察机关工作人员的职务。这一规定不仅是简单的人事任免权，而且表明人大常委会作为权力机关对检察机关的监督更为明确、更为有力。因为在当前体制下对检察人员职务的撤销具有一定的威慑力，将促使检察机关和检察人员更自觉地履行职责，主动接受人大的监督[2]。

二、当前检察机关接受人大及其常委会监督的现状分析

人民检察院由本级人大及其常委会产生，对其负责、受其监督，这是《宪法》和《检察院组织法》规定的原则。但在《监督法》实施之前，各级人大常委会对各级检察院监督的依据仅来源于《宪法》。长期以来由于宪法只有原则性规定，缺乏实施监督和主动、自觉地接受监督的运行规范，人大监督不力、监督效果不尽如人意的问题仍然存在。以九届全国人大及其常委会为例，从1998年4月至2002年4月，除全国人大每年听取和审议最高人民检察院工作报告外，全国人大常委会举行会议30次，在听取和审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院的40个专题工作汇报中，只听取和审议了关于检察机关开展集中教育整顿的情况汇报一次。全国人大常委会组织的22部法律实施情况的执法检查中，直接涉及检察机关执法的仅有《刑事诉讼法》一部。虽然不能由此得出全国人大常委会对检察工作不够重视的结论，但如此低的比例不能不令人深思。这种状况在地方各级人大的监督工作中同样存在[3]。

《监督法》实施前，检察机关接受人大及其常委会的监督主要表现在以下几方面：一是一年一次的向人民代表大会报告检察工作。由于受时间限制，人大代表对检察工作的了解尚不能做到更加全面和深入。二是检察官资格由人大及其常委会任命。权力机关在任命前对任命的对象缺乏深入的观察和了解；检察机关也未能主动将人大及其常委会任命的检察官的工作情况适时向其报告。三是人大常委会或专门委员会通过调研或专项检查的形式了解检察工作的一些情况。四是检察机关领导成员通过定点联系人大代表的形式，对检察工作情况作简要介绍和听取意见及建议，等等。质询等监督形式采用相对较少，检察机关主动接受人大监督更是缺位，并且现有的一些做法还缺少规范性，效果也不十分明显。

三、建立健全接受人大监督的工作制度，自觉把检察工作置于人大监督之下

任何法律、法规的实施，必须有与之相配套的运行制度作为保障，否则，要么流于形式，难以落实；要么走样变味，造成执行中的混乱。为了与《监督法》的规定相衔接和配套，从检察工作的职能和实际情况出发，检察机关应建立健全以下几项接受人大监督的工作制度。

1.建立经常性的代表联系制度。检察机关应当邀请各级人大代表视察工作，或就专项工作、重大活动的开展情况专题邀请视察，及时听取人大代表对检察工作的意见和建议。应建立健全人大会议会前、会中、会后与代表的联系沟通机制，主动报告检察工作，适时将检察机关的阶段性工作情况、重大的检察工作改革情况、开展某项专项斗争或专项治理的情况介绍给代表，听取他们对工作的意见和建议，保证代表依法行使知情权、参与权、表达权和监督权。应通过组织检察干警旁听人代会、召开人大代表座谈会、发放问卷、登门走访、赠送有关材料等形式，主动征求和搜集各级人大代表对检察工作和检察队伍建设的意见和建议。要创新联络方法。可以通过印制人大代表专用免贴邮票信封、设立代表专用热线电话和专用电子邮箱、创办代表联络专刊、代表来信摘报和开辟代表来访专用接待室、建立代表约见检察长制度等方式，加强与人大代表的联系。要加强检察机关人大代表联络部门建设，配齐配强人员，认真办理人大代表提出的议案、建议，严格办理质量、程序、时间要求，着力解决代表提出的实际问题。

2.健全专项工作报告制度。检察机关要按照本级人大常委会的安排，围绕确定的议题，主动向本级人大常委会就有关检察机关履行检察职能、检察工作改革发展、公正执法以及社会稳定大局和关系群众切身利益、社会普遍关注的重点问题作专项工作报告，必要时，应主动向本级人大常委会要求报告专项工作，实事求是地反映有关工作的进展情况、存在的问题和困难，争取人大的监督和支持。人大常委会对专项工作报告做出决议的，要在决议规定的期限内，将执行决议情况及时向人大常委会报告。

3.完善接受人大常委会执法检查制度。检察机关要及时了解人大常委会的执法检查计划，认真接受人大常委会组织的执法检查，如实报告有关法律实施情况。对人大常委会组成人员对执法检查报告的审议意见和执法检查报告，要认真进行研究，按时将研究处理情况送交本级人大有关专门委员会或常委会有关工作机构征求意见，向常委会提出报告。检察机关要加强调研，了解掌握涉及检察工作的法律法规的执行情况和存在的问题，适时向人大有关专门委员会汇报，必要时提出开展有关执法检查的建议。

4.健全报告备案制度。检察机关应立足于由人大产生，对人大负责的基点，将涉及检察机关开展工作和建设的主要方面，主动向人大及其常委会报告备案，以利于人大及其常委会的了解及实施监督。在人大没有出台具体规定前，检察机关应当以规范性文件的形式，制定向人大报告工作的具体办法和内容，特别是应明确规定除检察长每年向人大报告上一年度工作的同时，还应定期或应人大要求或检察机关认为有必要时，征得人大同意不定期地向人大常委会报告工作。要建立全面工作定期汇报、专项活动专题汇报、人事任免事先报告、交办案件反馈报告等制度，从而使检察机关从事到人通过主动的报告备案，使权力机关有更深入、更全面的了解，促进人大监督的及时性和有效性。此外，检察机关的重大决定、规定、通告等规范性文件，要及时向人大及其常委会报告，以便人大及其常委会监督检察机关的工作。

5.完善检务公开制度。要深化检务公开，将已经公开、没有密级的文件材料及时提供给人大代表公开使用。同时，要建立起相应的新闻发布及重大事项向社会公布制度，检察机关应不定期地将一年的工作状况和下一年的工作目标和实施措施向社会公布。在领导班子做出重大调整、实施某项重大检察工作改革或进行某项专项活动时，也应向社会公布，这样有利于人民群众的了解、参与和监督。

6.建立健全接受人大及其常委会对办案工作监督的制度。办案工作是检察机关实践法律监督的基础，但由于执法者个体因素及执法环境的影响，在办案中难免出现这样或那样的问题，检察机关除了要加强自身的制度建设外，更重要的是要自觉接受人大及其常委会对办案工作的监督。因此，检察机关要把认真办理人大交办案件作为自觉接受人大监督的有效途径。对重大、复杂、疑难案件的侦查、审查要及时向人大及其常委会汇报，争取人大及其常委会的监督和支持；人大常委会认为需要复查、复议的案件，要及时组织力量，认真复查、复议，并向人大常委会报告复查、复议结果。对人大交办的案件要优先办理，坚持做到及时受理、及时查处、及时答复[6]。同时，应建立邀请人大代表有重点地列席检委会和旁听重大案件庭审制度，主动接受人大代表对检察工作的监督。

注释：

[1]唐义斌：《浅谈〈监督法〉与检察工作》,载《四川检察》2007年第2期。

[2]蒋润婷：《〈监督法〉中人大常委会对检察机关的监督权分析》,载《天津检察》2006年第5期。

[3]西安市人民代表大会制度研究会:《人大常委会要监督和支持检察机关行使法律监督职权》,正义网。

[4]林永星：《学习贯彻〈监督法〉进一步增加接受人大监督意识 推进检察工作创新发展》，载《福建检察》2007年第1期。

[5]吴红勇：《接受人大监督是检察机关维护公共场所公平正义的保障》，载《广州检察》2006年第6期。

[6]李玉龙：《浅议基层院接受人大监督的主要形式》,载《山东检察》2007年第3期。

（作者单位：甘肃省人民检察院法律政策研究室）