试析决定代理人选问题上的去“代”转“正”

□ 刘金定

（一）

为了保障地方国家机关工作正常、有序的运转，地方组织法规定，县级以上地方国家机关的正职领导人员，在本级人大闭会期间，如果因故不能担任职务，都要由本级人大常委会从副职领导人员中决定代理人选。不少同志认为，这个副职领导人员，应当是在他担任代理人选后能够适时去“代”转“正”的。去“代”转“正”，既是担任代理人选的副职领导人员的挑选条件，又是代理人选的任职目标。在这种去“代”转“正”思想支配下，一些地方出现下列三种决定代理人选的情况：

一是有的地方认为，正在任职的副职领导人员中有在担任代理人选后能够适时去“代”转“正”的，本级人大常委会就及时从正在任职的副职领导人员中决定正职的代理人选。

二是有的地方认为，正在任职的副职领导人员中没有在担任代理人选后能够适时去“代”转“正”的，就将正职领导人员的出缺问题搁置一旁，不予解决。如有个设区的市的人大常委会主任病故，主任就出缺9个月。

三是有的地方认为，正在任职的副职领导人员中没有在担任代理人选后能够适时去“代”转“正”的，有的就要求人大常委会先临时个别任命一名他们认为在担任代理人选后能够适时去“代”转“正”的副职领导人员，接着决定其担任正职代理人选。这种做法很普遍，已通用各地。

笔者认为，第一种做法是合法、有效的，第二种做法有失职之嫌，第三种做法有违法之嫌。本文主要针对第三种做法，探讨决定代理人选问题上的去“代”转“正”问题。

（二）

笔者认为，弄清代理人选的去“代”转“正”问题，首先要解决下列认识问题：

一是地方组织法没有规定代理人选的条件，以能够适时去“代”转“正”作为挑选代理人选的条件是没有法律依据的。正职领导人员的代理人选，应当来自正在任职的副职领导人员。决定代理人选，只存在一个由哪一位副职领导人员担任代理人选更加合适的问题，而不存在因没有合适的代理人选可不决定代理人选，或者需要另辟产生代理人选渠道的问题。因为担任代理人选的副职领导人员并未免去其副职职务，他仍然是一名副职，担任代理人选是临时性的。如代理主任职务“到主任恢复健康或者人民代表大会选出新的主任为止”。可能就是这个原因，地方组织法没有规定担任代理人选应当具备的条件，以能够适时去“代”转“正”作为代理人选的挑选条件缺乏法律依据。

二是决定正职代理人选与选举正职领导人员有区别，以去“代”转“正”作为代理人选的任职目标，缺乏法律依据。把决定正职代理人选，作为选举新的正职领导人员的一项前期准备工作，只看到决定正职代理人选与选举新的正职之间的某些联系，而没有看到两者的区别。的确，在目前的情况下，代理人选往往就是正职领导人员的候选人，并且往往获得当选。但是，还应当看到，从理论上讲，代理人选也不一定能够成为正职候选人，而且即使能够成为正职候选人，也不一定能够当选。因为候选人的提名、确定和当选，是按照法律规定的形式和程序以及代表的意志进行的，非代理人选也可以依法成为正职候选人并且当选。随着民主政治的发展，这种情况似不可避免。这就是说，决定代理人选，只为代理人选去“代”转“正”提供可能性，而不存在去“代”转“正”的必然性。因此，把能够适时去“代”转“正”作为代理人选的任职目标，不但没有法律依据，而且也是完全没有必要的。

（三）

笔者认为，去“代”转“正”思想支配下的决定代理人选，不仅有悖法律，而且不利和谐：

第一，为人大选举新的正职领导人员提前造势，实有规避法律之嫌。如有的地方政府一名正职领导人员出缺，在不到两个月就要召开人大会议，可以补选出缺的正职的情况下，还要求人大常委会临时召开一次会议，专门任命一名副职，并决定其担任代理人选，就是为即将召开的人代会补选新的正职提示组织意图，制造舆论和声势，以实现代理人选的去“代”转“正” 目的。

第二，在没有副职领导人员缺额的情况下，先个别任命一名认为在担任代理人选后能够适时去“代”转“正”的副职，有违背法律之嫌。按照法律规定，政府副职领导人员一般应当由本级人大选举产生；人大常委会进行个别任命，应限于个别副职出缺的情况。由于政府一名副职领导人员往往负责几个方面的工作，出缺时间越长，对整个政府工作的不利影响将会越大。在一般情况下，政府副职领导人员是不会长期出缺的。不可能考虑或者预测到以后正职的出缺，而为决定其代理人选给副职留下出缺名额。这样，在政府没有副职领导人员缺额的情况下，为了决定正职代理人选而个别任命副职，就是违法行使个别任命权的一种表现。如果从正在任职的副职中决定正职代理人选，就不需要个别任命副职，就可以避免此类违法。

第三，如果不是副职领导人员，便不具备代理人选的主体资格，决定其代理正职违背了从副职中决定代理人选的法律规定。通过个别任命一名副职的渠道决定的正职的代理人选，事实上并没有担任过副职领导人员。这是因为个别任命副职与决定其担任正职的代理人选，是在同一次人大常委会会议上履行的紧密相接的前后两道法律程序。从通过任命到决定代理人选，只有几分钟时间。连任命公报都没有公示于众，任命书也没有发给本人，根本谈不上到职与任职，接着就决定其担任代理人选，纯属走形式。其实，这位代理人选是在其担任代理人选的决定做出后，才开始担任副职领导人员的。如果真要推荐通过个别任命的副职领导人员担任正职代理人选，应等到下次人大常委会会议再作出决定。可能会有不少地方缺乏这种耐心。毫无疑问，同一次人大常委会会议从非副职领导人员中决定代理人选，缺乏赖以成立的事实基础和法律依据，应当是没有法律效力的。

从正在任职的副职领导人员中决定正职代理人选，不但是合法的，而且是有益的。一是有利工作，二是有利团结，三是简便易行。个别任命副职与决定其担任正职代理人选，是需要经过两次人大常委会会议进行的两道法律程序。如果在去“代”转“正”思想支配下一次会议完成，实有强加于人、违背法律之嫌。因此，应当认真反思，正本清源，坚持从正在任职的副职中决定正职的代理人选，以适应构建社会主义和谐社会和法制建设的要求。

（作者单位：湖南省人大常委会）