人口管理制度的实质是一种宪政文明

□ 王建芹

我国在20世纪80年代中期开始发生大规模的人口流动,目前中国的城市在不同程度上都面临着人口管理问题，比较突出的是外来流动人口的管理问题和本地户籍人口的就业压力。在沿海经济相对发达地区的城市与内地一些主要大中城市中聚集了大量的外来人口，有很多已经在城市安家置业。面对大量的外来人口特别是外来流动人口占总人口的比重日益上升，地方政府在不同程度上作了许多人口管理改革的尝试，但是与解决问题依然有相当距离。城市外来人口问题，既涉及外来劳动力与原城市居民的就业竞争问题，也涉及一系列诸如户籍、教育、医疗、社会保险等问题。因此，人口政策及其背后所折射出的一系列制度性问题引发出相当多理论及实际工作中的争论及思考。

流动人口、户籍制度反映出的社会矛盾在当前社会发展现实中是一个相当复杂的问题，受制于诸多的客观性因素，我们事实上还很难求得一个既公平合理又兼顾社会所有群体利益的人口管理“最优化”方案 。在这一现实面前，人口政策及其所代表的政府公共管理价值取向则很能反映出我们在这一问题上的思维模式。

人口管理问题的实质涉及的是公民的平等权问题。从现实来看，我国宪法赋予公民的平等权利仍存在某些事实上的不平等之处，如由现行户籍制度引发的城乡居民、经济发达程度不同的城镇居民之间在就业、教育、社会保障等社会资源享有方面的不平等问题，很难在短时期内取得实质性的突破，但这并不妨碍我们在现有的制度条件下尽可能创造一个相对公平和平等的政策环境。这也是我们为最终打破制度壁垒，实施渐进式改革的题中应有之意。

流动人口管理和户籍制度的背后实际上反映出公民的宪法权利即迁徙自由的权利问题。我们知道，我国现行宪法中尽管并没有“迁徙自由”的成文规定，但关于公民权利如公民权以及在法律面前人人平等的权利至少隐含着一定程度的迁徙自由，或者在最低限度上，至少意味着公民在不同地域之间流动的自由不应受到某种地方规定的阻碍。迁徙自由不仅仅是人口自由流动的问题，还意味着公民的自由选择。故而迁徙自由是一种政治权利，和别的权利相关联，同时又是一个包容性的综合性的权利。而且在1998年，我国政府正式签署了《公民权利和政治权利国际公约》，该公约第十二条给出了迁徙自由的范围，即：合法处在一国领土内的每一个人在该领土内享有迁徙自由和选择住所的自由。

历史上，迁徙自由是市场经济和人权理念发展到一定程度的产物，并与人权、公民权、平等权、人身权和国家统一等政治学、宪法学概念紧密相连。迁徙自由不仅意味着它是一项个人权利，而且它昭示了作为同一个国家的公民，通过同一部宪法联系在一起，行使同等的公民义务，享有同样的公民权利。宪法的平等原则禁止政府人为地和任意地将公民划分为不同的群体，并为了某些群体的利益而牺牲其他群体的利益，或为了维护某些群体的优越地位而禁止其他群体进入并分享国家赋予的利益。在一个统一的国家里，一个地方没有排斥另一个地方的权力，中央也不得授权给地方这类权力。因此我们可以认为，一个地方对外来人员设置进入门槛的做法，实际上是对其他地区特别是对某些弱势群体合法利益的侵犯和剥夺，何况“门槛”本身就隐含着对那些弱势群体的歧视。

流动人口的急剧增加已经给北京、上海、深圳等大城市资源带来了巨大的压力是不争的事实，也使城市的诸多功能面临着极限的考验。但作为城市管理者，我们也必须清醒地认识到，正是人口的自由流动为城市带来了新的人力资源——劳动力、购买力、技术、知识、人才和社会竞争的活力，以及人的资源背后的诸多政治、经济和社会资源，从而为城市经济和社会的繁荣起到了不可或缺的作用。尽管这一繁荣的背后可能在某种程度上导致我们的城市资源需要背负更重的负担，但这种负担是一种代价，既是享受繁荣的代价，又是保障我们共同的公民权利的代价。

事实上，在现阶段，要完全保障公民的迁徙自由权利必然遇到某些具体的技术性困难，因此在相关的制度设计上我们仍然保留了诸多限制性的规制。但社会的进步事实上已经在很大程度、很大范围内直接或变相废止了这些不合时宜的规制，很多地方户籍制度的逐步松动，其背后实际上反映了社会经济的发展必将冲破政府的不当管制。收容遣送制度的废止更是一个重大的历史进步，它的深刻意义在于，社会的某些弱势群体——即便是流浪乞讨人员，同样和其他公民一样拥有在中华人民共和国境内自由流动的权利而不能受到任意的扣留和遣送，这是对他们公民权利的保障。

尽管一些行政性的、市场化的人口管制措施作为一种权宜性的、或不得已而为之的解决城市管理难题的方式可以被理解。但我们更需意识到，作为生活在大都市的公民，与其他地区的公民所不同的仅仅是我们被选择的出生地不同或现行制度（户籍）赋予我们生活地区的不同。正如有学者所讲的那样，如果这个国家的公民待遇仍然取决于他出生或生活在什么地方，而我们却仍然对此无动于衷，或暗自庆幸自己没有成为制度的牺牲品，那么这只能意味着我们离宪政下的文明状态还很遥远。

（作者系中国政法大学法学院副教授）