基层人大工作与政治

文明建设大家谈（二十四）

李亚兰：实体法与程序法并重执法才能公正 岷县人大常委会副主任、党组副书记李亚兰撰文说，司法公正是一个历史话题，过去、现在和将来都是国家、社会和人民追求的理想目标。用法律调整社会关系、解决社会存在的各种矛盾，司法就成为社会追求公正的调节器，司法公正就成为国家和人民对司法机关适用法律的基本要求。反腐败，也是古今中外的一个历史话题，只要有产生司法腐败的土壤和条件，就会有执法不公的问题。司法机关是国家机器，过去是打击敌人，保护人民；现在是惩治犯罪，保护公民的合法权益。司法机关任务重、责任大。提高办案的效率和质量，保证法律的正确实施，是司法机关义不容辞的责任。目前，在一些部门和地方，仍然存在着重实体轻程序、重打击轻预防、重惩治轻保护、重口供轻证据的现象。这些观念和现象严重影响公正执法。笔者认为，在新形势下执法应树立起四个观念：一是树立实体法与程序法并重的观念；二是树立打击与保护并重的观念；三是树立执法公平、公开、公正的观念；四是树立重证据、重调查研究的观念。树立这四个观念是适应新形势新任务所要求的，应把它作为一项目标去追求，去付诸实施，只有这样才能使实体法和程序法都得到更好的贯彻执行。

毛仲虎：人大执法检查存在执法部门领导过多参加、检查对象错位和程序欠缺问题 永昌县人大常委会副主任毛仲虎撰文说，人大执法检查在具体操作过程中，存在一些不容忽视的问题，影响了检查效果。一是执法部门领导过多参加。地方人大组织的执法检查，其主体理应是地方人大及其常委会。但在具体的实施中，有时为了督促执法部门即时改进工作，过多地要求执法部门的领导参加，结果事与愿违，一些被检查者把人大执法检查误认为是行政部门的检查，造成了检查主体以及监督与被监督、检查与被检查的混乱，一定程度上影响了人大执法检查的效果。因此，人大执法检查必须突出人大的主体地位，突出人大的权威性。二是检查对象错位。根据宪法和有关法律的规定，地方人大执法检查的对象主要是“一府两院”及其行政执法职能部门。但在具体检查时，有时却偏重于检查法人和基层群众，把检查“执法情况”无形中变成了检查“守法情况”，把检查有执法权的部门变成了检查无执法权的法人和公民。这种执法检查对象的错位，实质上弱化了地方人大的监督职能。因此，在进行执法检查时，一定要定准执法检查的对象，突出执法检查的针对性。三是程序欠缺。从实践来看，地方人大在执法检查工作上，还须完善两个方面的程序。一是执法检查的实施程序，主要包括检查前的调查研究和检查对象、检查内容、检查人员的确定及检查的主要方式、具体组织实施等；二是执法检查的评价程序，主要包括执法检查评价材料的形成、评价反馈的方式和评价结果的使用落实等，从而使地方人大常委会的执法检查工作主体更加突出，内容更加准确，实施更加规范。

刘多礼：地方人大应提高创新和民意转化能力以适应构建和谐社会的需要 张掖市人大常委会财经委副主任刘多礼撰文说，党的十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会的目标，为人大工作提出了新的更高的要求。地方人大一定要紧密结合人大工作的特点和要求，着力提高创新能力、民意转化能力、营造法治环境能力，以适应构建和谐社会的需要。（一）着力提高创新能力。提高创新能力，就是要不断增强人大在构建和谐社会中发现问题、分析问题、解决问题的能力。当前，尤其要系统学习科学发展观和构建和谐社会的新理论，提高运用理论解决实际问题的能力。同时，要创新人大工作的具体方式和工作制度，履行好宪法和法律赋予的各项职权，促进和谐社会建设顺利进行。（二）着力提高把民意诉求转化为国家意志的能力。一是提高充分发挥人大代表作用的能力。人大常委会要改进和加强组织、引导和服务工作，丰富人大代表在闭会期间执行职务的具体措施，调动代表闭会期间执行职务的主动性、积极性和责任心，并改进和加强代表议案建议的办理工作，充分发挥人大代表在构建和谐社会中的作用。二是提高人代会、常委会、主任会议的质量。人大及其常委会要紧紧围绕构建和谐社会的全局和群众最需要解决的问题，按照科学发展观的要求，适时作出决定、决议，促进和谐社会建设。（三）着力提高营造法治环境的能力。营造法治环境，一是要按照构建和谐社会的要求，针对现实生活中迫切需要解决的带有普遍性的重大问题，及时制定相关法律规定，正确处理权力与责任、效率与公平的关系，从法律上、制度上营造公平正义的社会环境，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，促进人的全面发展。二是建立起对公共权力运行的有效监督机制，用法律法规规范行政权力和司法权力，建设透明、诚信、负责、理性的法治政府，促其依法行政、公正司法，为构建和谐社会提供基础性保障。三是督促和推动法制宣传教育，要以各级领导干部、行政执法人员和司法人员为重点，加强和改进面向全社会的普法教育，在全社会形成人人自觉学法、守法、依法办事的氛围，营造构建和谐社会的良好法治环境。

周贵文：人大代表履行职责应妥善处理与本职工作、督政和协政的关系 张掖市甘州区人大常委会副主任周贵文撰文说，人大代表在履行职责过程中，应妥善处理好以下几个关系。一是处理好代表工作与本职工作的关系。人大代表多数是兼职的，对于兼职代表来说，从事人大工作的时间和精力有限，需要对人大工作与本职工作进行科学合理安排。两者之间实际上并不矛盾，只要关系协调处理好了，不仅没有矛盾，反而会起到互相推动、促进的作用。代表可以把在本职工作和相关工作中了解到的有关情况，通过代表工作的途径向国家有关机关反映，提出建议，促进问题解决；也可以在参加人大会议或闭会期间活动时，结合履行代表职责，将获得的各方面大量信息带回本单位、本选区。在时间安排上，必须保证有较充足的时间和精力参加人大的各种会议和代表活动，认真履行好代表职责。特别是代表中的企业家和领导同志工作确实很忙，但也要合理安排时间，尽量多参加人大的各项活动，经常不参加代表活动有违人民的重托和期望。二是处理好与选民的关系。人大代表由选民依法选举产生，同时又受选民的监督。因此，人大代表应通过走访、接待选民、召开选民座谈会等方式，密切联系原选区的选民，认真听取选民的意见和要求，向选民汇报工作，接受选民的评议和监督。三是处理好局部利益和全局利益的关系。人大代表在履行职责时，代表的是人民的利益和意志，不是代表一个单位一个村或者部分人的局部利益。在两者不一致时，局部利益应无条件服从全局利益、国家利益。这是人大代表必须遵循的基本原则。四是处理好督政与协政的关系。法律既赋予代表监督政府的职权，也规定了协助政府推行工作的义务，人大代表要把督政与协政有机统一起来，在监督中协助，在协助中监督。人大代表要通过发挥宣传贯彻党和政府重要工作部署和中心任务的带头作用，协助“一府两院”开展工作；通过调查、视察等多种形式，督促“一府两院”依法行政、公正司法，维护广大人民群众的利益。

石永宁：人大监督要排除对“非相关因素”的考虑 庆阳市人大常委会石永宁撰文说，在地方人大监督工作实践中,经常有这样的情况:本来按工作性质和社会的关注程度，应该确定此部门作为监督对象，但考虑到该部门问题较多且较复杂，怕一旦上手搞监督烫手,就有意绕开而去监督彼部门；本来从有利于改进工作的角度应该严肃指出部门工作中存在的差距，但考虑到该部门领导面子上挂不住，怕影响了情绪，搞僵了关系，所以本该说的不说了，非说不可的也绕着弯子说，打擦边球式地说，或者换个角度把问题说成建议；对监督中发现的一些违法违规问题，本该启动更进一步的监督措施，如质询、组织特定问题调查委员会、罢免等，但考虑到有关部门工作也不容易，怕产生负面影响，影响了当地形象，于是就来个点到为止，建议提出来，整改效果咋样没了下文等。这些与宪法和法律规定的地方人大实施监督的立法精神没有必然联系的因素、监督工作中本不应当考虑却考虑了的因素，就是人大监督中的“非相关因素”。过多地考虑这些与监督的正当目的不相关的因素，正是长期以来地方人大监督乏力、效果欠佳的原因之一。人大监督中的“非相关因素”，由于它与法律的原则、精神不符，没有合法性依据，缺乏有说服力的存在理由，摆不上台面，所以往往表现为监督主体隐蔽的心理活动，它与民主法治的要求和宪法、法律的规定相悖，其负面影响不容低估。因此，在人大监督中建立对“非相关因素”的排除规则，就显得尤为重要。首先，要确立目的正当原则。目的正当原则，就是人大实施监督的目的要与宪法和法律的立法精神、宗旨和原则相一致。地方人大的监督，从根本上来说，就是通过监督保证宪法和法律在本行政区域内顺利有效实施，保证行政机关依法行政、司法机关公正司法，以维护人民的权利和利益。凡与此目的不相一致的考虑因素，都应当予以排除。其次，要确定程序正当原则。程序正当，要求人大监督要严格遵循法定的步骤、方式和顺序，它反映着人大监督的特点和工作规律。要在监督中体现民主和法治的价值、要求，坚持集体讨论决定问题等。有必要强调的是，贯彻程序正当原则，必须把法律赋予地方人大的各种监督措施联系起来，综合运用，使调研、视察、审议、质询、组织特定问题调查委员会、罢免、撤销等监督方式形成一个环环相扣的监督链条，改变因顾忌 “非相关因素”而不敢、不善、不会运用刚性监督措施的现象。再次，要建立对监督进行“监督”的机制。人大监督要排除对“非相关因素”的考虑，人大监督本身需要“监督”。人大监督只有接受来自权力之源的人民的监督，才能保证人大监督朝着目的正当和程序正当的目标迈进，因为任何权力包括地方人大的监督权力，如果缺少了“监督”，也会因失去应有的驱动力而变得怠惰。

石金林：健全信访制度规范信访工作 瓜州县人大常委会石金林撰文说，地方各级人大要以贯彻信访工作条例为契机，进一步完善信访制度，使信访工作规范化、制度化和科学化。一是结合本地实际，制定信访接待登记制度、信访案件转办制度、信访工作情况通报制度、常委会领导督办重要信访案件制度、信访信息报送制度、信访案件办结报送制度等信访工作制度，使人大信访工作有章可循，按制度办事。二是规范信访批办、办理、汇总有关程序，编制信访案件批办单、信访案件月办理汇总表，不论是来信来访，还是电话投诉，都要逐一登记，及时批转督办，做到日清月结，使信访案件的办理程序更加规范。三是建立常委会领导信访接待日制度，落实“谁分管谁接待，群众找谁谁接待，谁在家谁接待”工作责任制，及时接待群众上访。四是认真抓好信访网络建设。在辖区建立起人大信访网络，并与基层民调小组建立业务往来关系，形成纵横有序的信访网络。五是落实信访案件挂账销账制度。按照“分级负责，归口办理”的原则，将来信来访的案件逐一明确办理单位及办结时限，并督促落实，做到件件有着落，事事有答复，保证信访案件的办理速度和办理质量。

罗维泰：人大信访应区别不同情况采取不同对策 白银市人大常委会罗维泰撰文说，李鹏委员长在任时说过，他收到的群众来信中，三分之一是反映属实的、有理的；三分之一是部分属实的或事出有因的；三分之一是反映失实又没有道理的。实践证明正是如此。在具体工作中应区别不同情况，采取不同的对策。一是本着“不偏听偏信，不轻易表态，注重调查研究，注重尊重事实”的原则，对反映问题不够真实或对自己有利的说得多、不利的避而不谈的现象，在未掌握真实情况前不要表态，待问题基本弄清楚后再做工作。二是对反映的问题不合理或于法无据的“告御状”、越级上访、缠访的老上访户，上下级信访部门应共同做好耐心细致的说服工作，动之以情，晓之以理，教育开导，劝其息诉。并结合案例以案说法增强来访者的法制观念，终止其不合理要求或违法行为。对个别不听劝阻、影响办公秩序的纠缠者，建议采取治安处罚措施。三是对反映问题事实清楚要求合理的，提请主管主任批转有关单位限期办理，并报办理结果，信访部门跟踪督查确保办理效率和质量，以起到保稳定促发展的效果。

张 维：当前县级人大信访件的特点 宁县人大常委会张维撰文说，近年来，宁县人大常委会共收到群众来信70件次，接待群众来访15件次，受理群众来电12次，信、访、电总数97次。通过对这些来信来访分析，县级人大信访件明显表现出以下四个特点：一是信访件数明显增多。如2005年受理的信访较2004年增加25件，增长35％。此外，上访人数和来电数量也比上年同期有增加。二是信访内容涉及面广，反映问题相对集中。从群众来信内容看，涉及公、检、法方面的有38件，占54.3％；涉及农村土地调整、庄界、地界纠纷方面的19件，占27％；涉及企业改制、职工待遇方面的4件，占5.7％；涉及村委会换届选举的3件，占4.3％。反映问题集中的有法院执行难、司法行政机关执法不公等问题。三是处理难度增大。由于大多数信访件反映的问题直接关系到群众的切身利益，并且案件本身较为错综复杂或具有较深的历史背景，时间跨度较大，处理难度增大。四是信访者对人大处理信访的期望值较高。随着人民代表大会制度深入人心，法治环境的逐步形成，人民群众对人大的期望值越来越高，不少信访者不找政府和“两院”，而直接找人大常委会；甚至一些群众对人大常委会有一种依赖心理，认为人大常委会是由人大代表选举产生的，才是为人民群众着想的，替群众办事的，要求人大常委会依法加强监督，督促“一府两院”严格依法办事、公正执法，这也是人大信访逐年增加的原因之一。

王雄基：“一府两院”领导过多兼任人大代表不利于人大监督工作 高台县人大常委会王雄基撰文说，我国宪法规定“人大常委会组成人员，不得同时担任行政、审判、检察机关的职务”，但是并没有限制这些机关的工作人员兼任人大代表，于是出现了过多的“一府两院”工作人员兼任人大代表的现象。如有的县县长、副县长、法院院长、检察长都是人大代表。这样，就混淆了人大与“一府两院”之间监督与被监督的关系，削弱了人大监督的力量，也使人民代表大会的监督权威在一定程度上被虚化。笔者认为，应对“一府两院”领导兼任人大代表的数量作出限制性规定，防止过多的“一府两院”领导兼任人大代表。只有这样，人大的监督工作才能不走过场、不搞形式，“不愿监督、不敢监督”的问题才能从根本上得到解决。

孔德忠：严把预算调整关是确保预算执行的关键 永靖县人大常委会孔德忠撰文说，我国预算法第六章第五十四条明确规定，县级以上的地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准，未经批准不得调整预算。但在实际工作中，这一法律规定却没有得到很好的贯彻执行，相当一部分县级的财政预算调整方案未经本级人大常委会的审查批准，致使经过人大批准的非常严肃的财政预算方案几乎成了一纸空文。形成这种状况的原因主要有以下两个方面：一是这些地方的政府的人大意识不强，依法办事的自觉性不高。认为人大只不过是举举手、摆摆样子、过过程序而已，预算经过人大的程序后，就算合法了，在实际操作中如何调整、如何执行是政府的事，没有必要再经过人大。二是这些地方的人大及其常委会明知这种做法不合乎程序，却听之任之，默认许可，存在着不敢监督、不善监督和不会监督的问题。因此，县级人大常委会要把预算得到切实执行的重点放在预算调整的审批上，切实代表人民用好权、理好财。

卢刘盛：开拓创新是加强乡镇人大工作的根本途径 岷县人大常委会卢刘盛撰文说，乡镇人大工作者要进一步解放思想，锐意进取，勇于实践，使乡镇人大工作在实践中创新，在创新中发展，始终保持旺盛的生机和活力。一要在完善工作机制方面进行创新。进一步健全乡镇人大代表、主席团成员会等会议机制，提高代表审议政府工作报告的质量，增强决议决定的针对性；进一步完善代表活动机制，组织开展形式灵活多样、内容丰富多彩的活动，切实发挥好代表作用。二要在加大监督工作力度方面进行创新。立足于增强监督实效，进一步完善对有关决议决定和代表审议意见贯彻落实情况监督的办法，从制度上保证监督效果；进一步加强工作评议和干部监督工作，增强评议监督的实际效果。

周士君：谁有权为小金库设置存活期 作为“百腐之源”的“小金库”犯罪，如今竟被南京市政府判了“死缓”。据2005年4月19日《江南时报》报道，南京将全面实施本市市级预算部门国库集中支付改革，2007年全面推行国库集中收付制度改革，这无疑会对“小金库”形成重创，但为何不“杀无赦、斩立决”，而是人为地给其两年的“存活期”呢？河南省新乡市审计局周士君撰文说，之所以说“小金库”是“百腐之源”，是因为每一个“小金库”的产生，本身就与那里的腐败现象息息相关。所谓“小金库”，说白了就是领导干部的“私房钱”，它不仅隐秘性强，而且开支随意，专门解决那些正常财务开支渠道无法“消化”的腐败事项和开支难题。比如逢年过节，单位间相互走访，领导们上下打点；再比如发放高额的部门福利，既需通过“小金库”有效避税，又需要借此逃避财政监管；又比如单位领导在一些敏感环节打着各种变通的旗号，搞一些单位公关甚至公款行贿等腐败行为，都用“小金库”的独特功能来遮人耳目，乃至瞒天过海。所以说，全面推行国库集中收付制度改革之后，腐败者设置“小金库”的心情会更迫切，“小金库”的行踪也会变得更隐秘，故而到时候不是“小金库”突然绝迹，就是其为了更顽强地在国库集中支付制度里生存下来，肯定会改头换面，甚至变得更难发现更难查处罢了。再者，作为账外资金载体的“小金库”，其资金来源多为非法收入组成，本身就没有来自国库，故而国库集中支付对之未必就能产生药到病除之效。而其在腐败手段上的“变通功能”着实强大，而且是腐败者躲避审计监督的有效途径之一，因为“小金库”的存在，使得许多腐败行为得以在避人耳目的情况下搞“体外循环”。同时，因为各单位的“小金库”一般潜藏较深，行踪隐秘，故而也往往成为保护腐败行为的有效掩体。所以这样一种对腐败者具有巨大诱惑力的腐败道具，它不可能轻易退出历史舞台，更不会因为哪一种制度的实行，就使之“满门抄斩、永无后患”了。故而对待“小金库”的科学正确态度，应该是在健全机制的同时，在惩治力度上下工夫，进行拉网式的审计监督，既“捅蜂窝”又“挖鼠洞”；一旦发现“小金库”犯罪，既要严办承办者更要重治领导者，才能使“小金库”现象得到有效治理，更使许多腐败事项变得无处藏身。故而任何为“小金库”犯罪人为设置“存活期”的行为和念头，都是不切实际的，更何况谁也没有这样的特权！