对我国《人民检察院组织法》第三条的质疑

□ 傅 林

一、问题的提出

《人民检察院组织法》第三条规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”《人民检察院检察委员会组织条例》也做了类似的规定。这些规定既突出了检察长在检察委员会中的法律地位，同时又体现了集中决策的民主基础和对检察委员会职权在某种程度上的制约。它对于防止检察长个人独断专行，促进检察委员会决策的科学化、规范化、弥补个人素质方面的不足，确保司法公正等方面起到了应有的作用。当然，从司法实践来看，检察长不同意大多数人的意见时，按照通行的做法，一般都向上级检察院请示。然而，现实中还是出现了检察长不同意检察委员会大多数委员的意见，并向本级人大常委会请示的事件。据2005年5月16日《检察日报》报道，2005年4月，贵州省黔南自治州某县检察院检察委员会在讨论一起经济大案中，检察长在是否提起公诉问题上与其他成员的意见不一致，便根据《人民检察院组织法》第三条规定报请本级人大常委会决定。县人大常委会审议时，有人认为可以依法及时行使决定权，支持司法工作；也有人认为“重大问题”是否包括案件分歧在内，并不清楚，于是县人大常委会最终决定待相关立法解释出台后再说。对于这则新闻，人们发表了不同的看法，有赞同者，也有反对者。笔者认为，本条新闻的关键不是提起公诉问题是否属于 《人民检察院组织法》所说的“重大问题”，而是《人民检察院组织法》第三条中的条文设计是否有宪法上的依据。对之应从宪法的视角予以分析。

二、将分歧问题报请人大常委会决定的法律规定违背现行《宪法》

笔者认为，将分歧问题报请人大常委会决定的规定与现行《宪法》相抵触。

首先，它违反了国家机关之间权限划分的宪法定位。我国是人民当家作主的社会主义国家，根据现行《宪法》的规定，国家的一切权力属于人民，而人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。但是，人民代表大会代表人民统一行使国家权力，并不意味人民代表大会可以集立法、行政、司法等权力于一身。相反，为保障国家权力的合理运行，必须对国家权力进行科学的分工。这是任何一个宪政国家必须实行的一项原则，我国当然也不例外。根据现行《宪法》规定，全国人民代表大会及其常务委员会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是各地方的国家权力机关。宪法和基本法律分别赋予它们特定的权力。宪法还规定，行政权由各级人民政府行使，审判权由各级人民法院行使，法律监督权（检察权）由人民检察院行使，可见宪法对国家权力的行使是有明确分工的。这种分工是不能随便予以改变的。而《人民检察院组织法》第三条中的规定，实质上允许人大常委会行使检察机关的权力，从而打破了现行《宪法》对国家权力的合理划分。现行《宪法》还特别规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”也就是说，检察权为人民检察院所独享、行使，具有排他性。可见，将分歧案件报请人大常委会决定的法律规定不仅打乱了宪法确立的国家权力的合理分工，而且也与人民检察院独立行使检察权的宪法原则相抵触。

有一种观点认为：根据宪法和法律规定，人民检察院检察长由同级人大选举产生，副检察长及检察委员会委员由同级人大常委会任免，人民检察院向同级人大及其常委会负责，这些规定表明人大及其常委会同人民检察院是领导关系。因此，当检察长在重大问题上不同意检察委员会多数人的决定时是可以报请同级人大常委会,由同级人大常委会来决定的。笔者认为，这种观点是错误的，也不符合宪法的本意。宪法所规定的“负责”，其含义是指人民检察院通过行使检察权，严格执行人大及其常委会通过的具有法律效力的规范性文件，自觉接受人大及其常委会的监督，切实保障法律和法规的实施，维护公民、法人和其他社会组织的合法权益。由于司法是与立法相对应的活动，司法的主要职责就是严格执法，正确适用法律。因此在我国，作为司法机关范畴的人民检察院必须严格执行宪法、法律、法规及其他具有法律约束力的规范性文件。当人民检察院组成人员违反其职责时，承担被罢免、撤职等相应的法律后果。这就是人民检察院对同级人大及其常委会“负责”的最本质的含义。如果将“负责”理解为上下级领导关系，理解为如果检察长在重大问题上不同意检察委员会多数人的决定就可以报请同级人大常委会决定，这实际允许人大常委会行使检察权或与人民检察院分享检察权。其结果势必使人大逾越了法定的权限，使自己由立法机关变成了执行法律、处理具体案件的机构。这与人大的性质是相违背的，既破坏了宪法所规定的国家机关之间权力的合理分工，也有可能造成新的权力过分集中。

有人认为，检察长报请同级人大常委会决定的是“重大问题”，而不是“重大案件”。所谓“重大案件”，一般是指有重大社会影响的案件，以及案情复杂和疑难的案件，除检察机关自己立案侦查的案件(包括初查、立案、侦查、提请逮捕、移送起诉和撤案等等)、检察机关决定批捕和移送起诉的案件外，还应包括对公安机关申请复议、复核的案件，人民检察院准备向法院提出抗诉的案件; 所谓“重大问题”主要是贯彻执行党的方针、政策和国家法律以及检察工作的方针、任务、部署等。“重大案件”与“重大问题”是并列关系。因此不能认为人大常委会决定检察委员会存在分歧的“重大问题”就是侵犯人民检察院的检察权。其实，这是对《人民检察院组织法》第三条的误解。如果两者之间是并列关系，则“重大问题”之前不应有“其他”两个字。从“重大案件和其他重大问题”的行文表述来看，“重大问题”应包括“重大案件”。1990年5月11日全国人大常委会法工委在答复宁夏回族自治区人大常委会对该条的疑问时明确指出，“上述规定中的第二个‘重大问题’包括重大案件。”因此，将“重大问题”与“重大案件”截然分开而作为检察院存在分歧时报请人大常委会决定的理由是站不住脚的。

其次，它违反了监督主体与被监督对象分离的宪法精神。即使“重大问题”不包括“重大案件”，也不应该由人大常委会代替检察委员会作出决定。这是由人民检察院与同级人大常委会之间的监督与被监督的关系所决定的。我国现行《宪法》第三条规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”第六十七条规定全国人大常委会有权监督“最高人民检察院的工作”。第一百零四条规定县级以上地方各级人大常委会有权“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”。为使监督主体客观、公正地履行监督职责，监督主体与监督对象应该分离，这是任何一个实行宪政的国家所必须遵循的基本原则。“任何人不得充当自己案件的法官”，这在西方被称为不证自明的“自然公正原则”。我国宪法也有类似的规定。如宪法第六十五条规定，“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务”。第一百零三条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”如果允许人大常委会组成人员兼任“一府两院”的职务，势必造成人大常委会组成人员自己监督自己的情况，这是有违自然公正原则的。而《人民检察院组织法》 第三条中的规定违反了上述宪法精神。人大常委会是法定的监督主体，人民检察院（包括检察委员会） 是监督对象。当检察长在重大问题上不同意检察委员会多数人的决定而报请同级人大常委会决定时，人大常委会的“决定”无非有三种可能：其一是赞成多数人的意见；其二是赞同检察长的意见；其三是作出既不同于多数人的决定也不同于检察长的意见的第三种决定。这三种情况都会使作为监督主体的人大常委会客观上参与了作为被监督对象的人民检察院的具体事务的决策，其结果必然会导致人大常委会陷于自己监督自己的尴尬局面。

或许有人会认为，将有分歧的重大问题报请人大常委会决定正是人大常委会履行监督职能的具体表现，是对检察委员会所实施的事先监督。笔者认为这种观点也值得商榷。作为监督机关，人大既要履行法定的监督职责，又要维护人民检察院独立行使检察权。处理好两者的关系，要求人大必须遵循事后监督的原则。所谓事后监督原则是指人大及其常委会在人民检察院处理具体案件的过程中不宜发表倾向性的意见，而是在案件处理完毕之后，听取检察院的工作汇报或者专题汇报，或者通过接受人民群众的检举、控告、申诉，对处理完毕的案件是否符合法律、法规实施监督，如依法定程序向检察机关提出质询，依法组成特定问题调查委员会，罢免相关人员等等。当然这种事后监督也不是绝对的。当人大发现有关检察人员涉嫌受贿、刑讯逼供和其他严重违法行为时，人大常委会应当启动监督程序。这种监督虽发生在检察活动中，但也仅限于对贪赃枉法等违法行为的监督，并不是具体干涉检察业务。将存在分歧的重大问题报请人大常委会决定，实质是人大常委会对正在处理中的重大案件或其他重大问题在做具有决定性的指示。这有违事后监督原则，其结果必然使监督与被监督对象合而为一，导致人大常委会难以对人民检察院进行客观、公正、有效的监督。

况且，根据现行《宪法》的规定，人大与检察院之间是监督与被监督的关系，而不是领导关系。作为监督者的人大常委会如果有权直接改变被监督者即检察机关的决定的话，实际是将两者之间的监督关系变成领导关系了。这是与《宪法》相抵触的。

不仅如此，将有分歧的重大问题报请人大常委会决定，还会产生其他难以解决的问题：如果人大常委会直接替检察机关作出了批准逮捕和提起公诉的决定，那么作为人大监督对象的法院在权力机关决定的压力下如何独立行使审判权？如何确保案件得到公正的判决？如果这个批准逮捕的决定错误了，人大常委会应否作为赔偿义务主体？等等。

还有，由于检察工作具有很强的专业性，执法中的司法解释权又在最高人民检察院，所以人大常委会或者很难及时准确作出决定，或者可能由于没有亲自参加案件的处理对整个案情并不了解，仅听信一面之词而作出不适当的决定。而人大常委会所参与的决定一旦失误，就不可能找到恰当的补救措施。这势必会损害人大常委会的威信，也不利于增强人民检察院的责任感。

三、立法建议

从《人民检察院组织法》第三条的立法原意来看，目的在于对检察委员会的权力实施一定的制约，既要防止 “一言堂”、个人说了算的专横作风，又要防止极端民主化，以确保检察委员会决策的科学化、规范化，保证法律的正确运用。应该说其立法目的是正确的，但从上面的分析中可以看出，该条在具体设计上违背了我国现行《宪法》的相关规定。我国现行《宪法》第五条明文规定：“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”宪法是国家的根本大法，具有最高的法律效力。宪法所确认的原则是普通法律的立法依据和基础。任何违宪的法律都不具备存在的合法基础，必须予以修改。

值得注意的是，1999年6月23日，最高人民检察院下发的《关于改进和加强检察委员会工作的通知》（以下简称《通知》）中明确指出，“如果检察长在重大问题上不同意多数人的意见，可报请上一级人民检察院决定，同时抄报同级人大常委会。”这种做法有可取之处：

首先，当检察长在重大问题上不同意多数人的意见时由上级检察院而不是由同级人大常委会来作出规定，不仅符合人民检察院独立行使检察权的宪法原则，而且也符合宪法规定的人民检察院领导体制。因此检察长在重大案件及其他重大问题上不同意多数人的意见时请示上一级人民检察院检察委员会，从法理上说是顺理成章的事。而作为领导机关，上级检察院也有权对下级检察院议而不决的事情进行决断。这样做，有利于实现检察权一体化，有利于推进检察改革的进程。而实践中某些检察院也确实是这样做的。例如由于地区一级不设立人民代表大会这一权力机关，因此《人民检察院检察委员会组织条例》规定各省、自治区、直辖市人民检察院分院的检察委员会开会时，如果检察长在重大问题上不同意多数委员的意见，可以报请上级人民检察院决定。

其次，符合效益原则。上级人民检察院熟悉法律，精通检察业务，执法经验丰富，由上级人民检察院检察委员会来作出决定，能在更大程度上减少失误，确保法律的实施。从经济学的角度看，如此规定也有利于节约司法成本。

最后，由上级人民检察院作出决定，可以使同级国家权力机关处于一种超脱的地位，便于其更好地履行监督职责。一旦人民检察院的决定失误，国家权力机关可以启动监督程序，采取纠错的补救措施。

必须指出的是，《通知》只是解决了地方各级人民检察院检察委员会的议事决断制度，而没有涉及最高人民检察院检察委员会。从2003年最高人民检察院制定的《最高人民检察院检察委员会议事规则》第十八条规定来看，目前最高人民检察院仍在沿用《人民检察院组织法》第三条的规定即“检察长在重大问题上不同意多数委员的决定，可以报本级人民代表大会常务委员会决定。”况且，《通知》也与全国人大通过的《人民检察院组织法》不一致，在全国人大没有对《人民检察院组织法》作出修改之前，最高人民检察院自行改变《人民检察院组织法》的有关规定，违背了宪法规定的国家机关负有维护社会主义法制的统一的义务。因此，解决问题的根本出路在于尽快将《人民检察院组织法》的修改提到日程。在具体修改时可以考虑将地方各级人民检察院与最高人民检察院分别予以规定。对地方各级人民检察院，应规定检察长如果在重大问题上不同意多数人的意见时，可以报请上级人民检察院检察委员会决定。同时由上级检察院抄报同级人大常委会。至于最高人民检察院出现类似情况应如何办？笔者认为，应严格按照民主集中制的原则，少数服从多数，同时应抄报全国人大常委会备案。

（作者系天津商学院法学系副教授）