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论地方性法规的质量评价标准及其指标体系
□ 王亚平
地方立法质量的评价标准及其指标体系，是构建地方立法质量评价体系的核心内容。然而，什么是地方立法质量及其评价标准？学者们的论述见仁见智；虽然一些地方相继开展了立法评估活动，且主要是“个案评估”，但目前尚无统一的可供操作的质量评价标准及其指标体系。本文试图以地方立法中的规范性文件组成部分之一的地方性法规[1]为切入点，来探讨其质量评价标准及其指标体系问题。
一、评价标准的确定
由于人们对立法、地方立法以及立法质量的认识和理解不尽相同，因而提出的有关立法质量、地方立法质量以及地方性法规质量的评价标准也就不同。
（一）关于立法质量的一般评价标准的讨论
有的学者认为，从宏观角度考察当代中国的立法质量，应从以下几个维度来把握评判尺度：第一，立法的民意汇集和表达。立法是人民意志的体现，追求民主是现代立法的价值取向，因此立法能否充分保障人民参与并表达自己的意见，能否真正体现最广大人民的整体意志，成为立法质量高低的首要的评判标准。换言之，是“以人为本”、“人民当家作主”以及“执政为民”等政治话语在立法上的表现和落实，是当代中国立法具有合理性、合法性的重要依据。第二，立法程序的科学化与民主化。立法的利益平衡功能及其民主性价值是靠立法程序来保障和实现的，立法程序与立法实体价值之间，反映着程序正义与实质正义的关系，体现了立法程序对立法价值目标的规制和引导。第三，立法的可实施性（可操作性）。第四，立法的整体协调性。既包括单个法律法规内部的协调、同位阶法律法规之间的协调、不同位阶法律法规之间的协调、整个法律体系相互之间的和谐一致，也包括立法活动使法律体系保持动态的协调发展，还包括立法与行政执法、司法、法律监督、法治宣传教育等整个法治体系的整体建构和协调发展[2]。有的学者认为，立法质量标准，既可以分为主观标准和客观标准，又可具体分为五个标准，即价值标准（主要考量立法者立法的价值取向）、制衡标准（考量公权与私权、权利与责任、权利与义务这些法律机制配置能否相互制约）、激励标准（考量法能否促进科学技术、经济、文化甚至观念的进步和发展）、技术标准（考量法律规则自身的逻辑结构、概念、范畴、原则，特定的程序和立法技术）、实践标准（考量法能否在社会实践中得到实施）[3]。有的学者从法治对于“良法”的要求出发，提出检测立法质量的标准可分为内在标准和外在标准，其中，内在标准主要包括合法性标准、正义性标准和合目的性标准；外在标准主要包括完整性标准、明确性标准和协调性标准。同时认为，只有同时符合这六个检测标准的立法才可能是质量良好的立法[4]。有的学者则从强调立法的合理性出发，提出立法质量的评价标准，可以分为价值合理性标准、形式合理性标准、现实合理性标准[5]。
（二）关于地方立法质量的评价标准讨论
有人提出，地方立法质量的评价标准，可以分为合目的性标准（考量其立法目的是否科学、合理以及在法规实施过程中是否达到立法目的）、合法性标准（考量其立法从实体到程序是否合法）、技术性标准（主要从狭义的立法技术角度考察法规的协调性、完备性和可操作性）三类[6]。有的学者认为，评判地方立法质量的标准可分为合法性标准（即立法依据的合法性、立法程序的合法性、立法内容来源的合法性）、体现地方特色标准
（即地方立法的首要任务就是要以立法的形式解决应由地方自己解决的问题，以及国家立法不可能解决的问题）、科学性标准（包括立法程序是否公平、公正、公开、合理，立法技术是否符合科学化的要求）[7]；还有的提出，地方立法质量标准，可以分为合法性标准、地方特色标准、合目的标准、公正公平标准、程序性标准[8]。从2000年开始，山东、云南、北京、福建、上海、四川、河北、海南、浙江、深圳、武汉等省市人大常委会有关工作机构相继开展了立法评估活动（与立法质量评价不完全是同一概念）。例如，2005年8月,福建省人大常委会法工委开展了对《福建省青年志愿服务条例》的立法效果评估，他们认为立法效果评估的标准应当是合法性标准、实用性标准（或称合理性标准）和规范性标准三者的结合[9]；上海市对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》进行了立法评估，评估的重点是该法规实施后的绩效，法规中各项制度设计和程序规定的合法性、操作性与针对性情况。这种立法评估，在一定程度上也是对立法质量的评价。同年7月20日，甘肃省人大常委会主任会议提出了制定地方性法规的质量标准，其中包括法理标准、实践标准、技术标准、实效标准四个部分[10]。
（三）关于地方性法规质量评价标准的确定原则
通过以上的讨论，笔者认为，确定地方性法规的质量评价标准，有几点需要廓清：
（１）评价对象。立法质量的评价对象是立法活动，还是立法产品，还是其他？笔者认为，首先应当是立法产品——法律法规等规范性文件，具体到地方性法规的质量评价对象，自然应当是地方性法规这一规范性文件；其次应当是围绕评价立法产品的内在品质，必然离不开对创制该立法产品过程的考察，离不开对该立法产品使用后的社会效果的评价，但这些毕竟不同于对一般立法活动、立法工作的评价。（２）评价内容。作为地方立法，其质量评价的内容，既要有法的一般质量评价标准，又要有地方立法所形成的特殊产品，如地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章等规范性文件的特殊评价标准；同理，作为地方性法规质量评价标准的内容，既要有法的一般质量评价标准，又要有适合于评价地方性法规质量的特殊评价标准，不能将“立法质量评价标准”与“地方立法质量评价标准”或者“地方性法规的质量评价标准”视为一体、混为一谈。（３）评价标准分类。在已有的一些讨论中，对评价标准的分类难免有不足，比如，有的提出的“合目的标准”与“公正公平标准”相互包容，有的提出的“实践标准”与“实效标准”难以严格区分。
笔者认为，地方性法规的质量评价，指的是有关机构或者组织，根据一定的标准，对已经颁布施行的地方性法规的基本价值和实施效果进行全面、客观的评价，并将评价的结论作为地方性法规进一步修改完善的重要依据。这种评价主要关注的是法规本身的内容和形式，是对法规的基本价值和实施效果所作的理性判断，因而也是对相关立法工作优劣的一种检验。评判地方性法规质量高低，不仅应考量其立法内容、立法程序、立法技术等方面所表露的质量问题，而且应考量其立法目的、立法原则、立法价值等深层次的质量问题；不仅应考察该法规的内在品质，还应考察该法规适用后的社会效果。基于这样的目的，笔者提出可否将评判地方性法规质量的标准划分为四类：
１.法理标准。主要是用法的一般原理来评价某一件地方性法规，包括通常所说的合法性和合理性两个方面，这是立法质量评价的首要标准。《立法法》第四条规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”这意味着法律法规的制定从实体到程序都必须是合法的才能是有效的。《立法法》第六十三条还规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。”“较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”这里除了强调“不抵触”外，还强调“根据本行政区域的具体情况和实际需要”，即地方特色。因此，地方性法规作为社会主义法律体系的一个组成部分，其特殊性决定了必须将合法性和合理性作为对其评价的一项重要标准。
２.价值标准。主要考量立法者的立法目的、立法理念和立法的价值取向，包括学者所称的“制衡标准”、“激励标准”、“正义性标准”和“合目的性标准”等内容。本文将“价值标准”从“法理标准”中分离出来专门加以陈述，意在强调立法目的、理念和价值取向对于立法文本的重要性。
３.实践标准。有的称“实效标准”。主要是对地方性法规实施后果的评价。在良法善治的前提下，如果一部地方性法规制定出来以后，不能有效实施，那么它的立法质量就无从谈起。当然某些法规不能得到实施或者不能得到有效实施有多种原因，追根溯源，主要还是因为立法造成的。立法的不切合实际、漏洞和冲突等立法质量问题，都会直接导致法实施中的不作为、无法作为或者乱作为。因此，实践是检验真理、同时也是检验立法质量好坏的根本标准。
４.技术标准。即有的称“规范性标准”。这一标准主要从立法技术角度，考察法规内部的协调性、完备性和可操作性，评价地方性法规的逻辑结构是否合理，条文设计是否科学、严谨，文字表达是否准确、简练、易懂，标点符号运用是否规范。在法律体系、立法程序越来越完善的今天，立法技术的好坏往往直接决定了法规质量的优劣，因而技术标准是评价立法质量不可或缺的。
二、指标体系的构成
（一）法理标准
对地方性法规进行法理标准评价，主要内容和指标应包括以下几个方面：
1.立法主体。该地方性法规（以下简称“该法规”）的立法主体是否合法。
２.立法权限。该法规的创制，是否涉及中央专属立法权，或者说地方性法规的内容是否符合宪法、地方组织法、立法法、行政许可法、行政处罚法等对地方立法权限的规定。
３.上位法依据。该法规的具体规定与宪法、法律、行政法规的立法精神、基本原则以及具体条文规定是否相抵触；如果是较大市的地方性法规，其具体规定与宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规的立法精神、基本原则以及具体条文规定是否相抵触。
４.立法必要性。该法规所调整的社会关系是否需要通过立法来调整，是否符合本行政区域的具体情况和实际需要；法规中主要的制度设计是否合理、可行，是否有鲜明的地方特色；法规的针对性和可操作性如何，是否有不必要的照抄照搬上位法的情况。
５.执法主体及其职责分工。该法规的执法主体的职责、权限是否明确、恰当，对相关部门权力配置的规定是否准确恰当；法规授予行政执法职权的具有管理公共事务职能的组织，是否符合法定的条件。
６.利益调整与平衡。该法规在法律规范的设置上，公权与私权、权力与责任、权利与义务的配置是否平衡、合理，能否相互制约；是否有违反法律、行政法规的规定扩大部门行政权力和地方利益的情况。
７.法律责任。该法规所设定的法律责任与违法行为的情节轻重及具体情况是否相适应；法规所设立的执法自由裁量权的幅度范围是否必要和适当。
８.法的协调性。该法规的内容与本行政区域内的其他地方性法规的内容是否相协调、衔接，同一法规的条文之间是否相一致，有无相互冲突的地方。
９.特别规定。该法规所设立的行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费是否符合行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等特别法的规定。
10.授权立法。属于国家立法授权制定的地方性法规，其内容是否超越授权的范围、种类和方式。
11.立法程序。该法规的立法程序是否符合法律规定，是否民主、科学、公平、公正、公开、合理。
（二）价值标准
对地方性法规进行价值标准评价，其主要内容和指标应包括以下几个方面：
１.法与政策。该法规作为调整社会关系的行为规范，是否符合党的基本理论、基本路线和大政方针，是否符合经济和社会发展的规律。
２.利益取向。该法规是否充分反映和体现最广大人民的根本利益，充分体现公平与正义；是否正确处理了各种利益关系，尤其是保护弱势群体的利益，兼顾少数人的利益；是否有利于维护公共利益和社会秩序，有利于保障公民、法人和其他组织的合法权益。
３.法的目的、功能。该法规是否起到指引、评价、预测、教育、保障、促进、强制等作用。
４.立法资源的利用。该法规从立法资源利用的角度考察，是否合理、有序。
５.立法成本效益。该法规的立法成本和立法效益情况如何。
（三）实践标准
对地方性法规进行实践标准评价，其主要内容和指标应包括以下几个方面：
１.法的适用性。该法规是否基本满足了该法规所调整范围的社会需求。
２.法的社会功能。该法规是否起到了解放和发展生产力，促进经济、政治、文化、科学技术甚至观念的进步和发展的作用。
３.法所规范行为的表现。该法规在实施中，是否能够按授权性规范行使权利，按义务性规范履行义务；是否能够按照法规设定的法律后果追究违法者的法律责任。
４.社会认知程度。本行政区域内的普通公民和国家公职人员对该法规的了解、知晓和接受程度。
５.执法、司法情况。该法规在实施中是否存在有具体应用中的争议问题或者司法适用方面的问题，执法机关、司法机关对其反映、评价如何。
（四）技术标准
对地方性法规进行技术标准评价，其主要内容和指标应包括以下几个方面：
１.法规名称与题注。该法规的名称是否准确、 明了；题注中的要素是否完整、规范。
２.法规的体例。该法规的体例形式是否恰当。
３.法规的结构。该法规的内部结构，如总则、分则、附则及目录、章、节、条、款、项、目的使用是否合理、准确和规范。
４.逻辑结构。该法规的逻辑是否严密，行为模式与后果模式的设定是否对应、完整。
５.立法语言。该法规的各种条款，如定义条款、适用范围条款、权利条款、义务条款、奖励条款、授权条款、但书条款、行政许可条款、行政强制条款、行政处罚条款、法律救济条款、追究行政执法责任条款的表述是否适当、准确和规范，是否具有适用性和可操作性。
６.文字符号。该法规的文字表述是否简明、易懂、准确、规范，法的术语、概念、范畴是否严谨、统一、无歧义，标点符号的用法和数字的表述是否准确、规范。
７.立法相关文件。该法规的相关立法文件，如立法议案（包括修订草案、修改决定草案）、说明、审议意见、审议结果报告等的文本格式是否符合规范要求。
注释:
[1]本文所称的地方性法规,专指省级和较大市人大及其常委会制定的地方性法规;民族自治地方的自治条例和单行条例、省级和较大市人民政府的规章不在本文讨论之内。
[2]李林：《努力提高立法质量，为依法治国创造良好的前提条件》，http://www.yfzs.gov.cn/2004-11-07.
[3] 任先行：《论提高立法质量的标准及法治环境建设》，http://www.gsei.com.cn/lag/news/list.asp?id=70.
[4]李长喜：《立法质量检测标准研究》，载《立法研究》第2卷，http://www.pku.edu.cn.
[5]马新福等：《立法论——一种法社会学视角》，吉林人民出版社2005年版。
[6]卿泳：《立法评价对于提高地方立法质量的意义》，载《民主法制建设》2005年第5期。
[7]田成有主编：《地方立法的理论与实践》，中国法制出版社2004年版。
[8]刘义红：《地方立法质量的检测标准初探》，载《楚天主人》2005年第2期。
[9]徐平、陈美华、林纯青：《立法效果评估的几点思考》，http://www.ganbu.cn2006-7-7.
[10]2005年7月20日甘肃省人大常委会主任会议通过的《地方性法规质量标准及其保障措施》（试行）。
（作者单位：湖北省人大常委会法规工作室） |
