点击2006年我国立法工作

□ 刘武俊

2006年，是中国“十一五”规划的开局之年，也是法治中国与和谐社会交相辉映的一年，是中国法治进程稳步推进和稳健发展的一年，也是法治亮点频频闪现的一年。2006年的立法景观依然多姿多彩，亮点频现。

亮点之一：物权法立法继续有序推进

2006年是本届全国人大任期内的第四年，也是十届全国人大及其常委会落实五年立法规划，为在本届全国人大任期内基本形成中国特色社会主义法律体系的目标而积极开拓的关键一年。2006年，全国人大常委会安排审议的立法项目共25件。

综观全国人大常委会2006年的立法工作，笔者认为，充分体现了本届全国人大常委会立法工作思路，就是以提高立法质量为重点，努力实现本届全国人大的立法工作目标，即基本形成中国特色社会主义法律体系。因此，全国人大常委会2006年安排审议的25件立法项目，大部分都是关系我国经济社会发展全局和在中国特色社会主义法律体系中起支架作用的重要法律。

物权法立法是2006年最受关注的立法。10月，十届全国人大常委会第二十四次会议对物权法草案进行了第6次审议，这部法律草案是于2002年12月提请九届全国人大常委会第三十一次会议进行初审的。对一部法律草案进行六次审议，这在中国立法史上是绝无仅有的。如果说物权法草案向全民公布并征求意见是2005年的重大立法新闻，那么立法被搁置的传闻和北大某教授反对物权法的风波，无疑是2006年物权法立法的新热点。事实证明，社会各界非常关注的物权法立法进程依然明朗，所谓物权法立法被搁置的传言也不攻自破。“公共利益”界定如何走出困境成为新的关注焦点。另外，私房70年后是否有必要收费也成为物权法立法的焦点，毕竟有恒产者才有恒心。六审时，草案取消了有关住宅用地使用权续期需要支付费用的规定，在续期是否要缴费上留下“活口”。

2006年中国立法尤其是地方立法有不少创新之举，地方性的立法改革比较活跃，民主立法、科学立法继续推进，地方立法的立法创新亮点频现，公民对立法工作的有序参与进一步扩大，公民参与立法的积极性进一步高涨。

2006年广州出台了全国首部规范公众参与行政立法规章——《广州市规章制定公众参与办法》。该办法规定，凡是广州市规章的制定工作，不管是否与公众利益有直接的、密切的关系，公众都有权参与及提出意见。该办法开创的公众参与立法的广州模式值得大力推广。此举对于依法保障公众参与立法的权利，实现公众参与立法的制度化、常规化和程序化都具有重要意义；同时对促进地方立法模式由官僚型向回应型的转轨，立法理念由管制型向服务型的变迁，具有制度创新意义。

2006年7月，云南省9名提交立法建议的公民受到云南省人大常委会奖励。这些获奖的立法建议系由云南省人大常委会向社会公开征集的立法项目和法规草案稿中评选出来的。立法建议的内容多涉及社会关注的热点、难点和重点问题，如教育收费管理、世界遗产保护、农村老年人养老保障、失地农民保护等，建议人则来自社会各界。依我之见，云南的立法建议奖励模式体现了对公民立法热情的褒奖和激励，值得大力推广。

此外，“利益扩张”导致的立法腐败问题开始引起关注。参加2006年“两会”的代表、委员呼吁警惕部门立法背后的“利益扩张”现象。“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化，这类现象不能再重演了。”陈勋儒委员等人直言部门立法背后的“利益扩张”现象。吉林大学教授王维忠代表认为，立法成为政府部门占有权力资源的方式和分配既得利益的手段是一个必须高度警惕的问题。

立法中的地方或部门利益保护现象意味着立法民主性的缺席，更是对立法合法性和正义性的亵渎。倘若说司法腐败污染的是法治的水流，那么立法不公则是败坏了法治的水源。为了维护立法的公平和正义，必须坚决对利益扩张型立法说“不”。

亮点之二：区域性立法协作

区域性立法协作是2006年中国立法景观中的一大亮点。2006年7月，我国首个区域性立法协作框架建立。辽宁、吉林、黑龙江东北三省政府立法协作框架协议日前签署，一个体现地域特色，旨在实现政府法制资源共享的省际立法协作机制正式运行，开创了全国省际立法合作先河。三省的立法协作是以立法项目为载体的一种工作上的协作，不涉及立法权限问题，不会影响国家立法体制的统一。

在区域性经济、社会合作不断增强的大背景下，区域性的立法合作势在必行。东北三省政府立法协作框架的建立，最突出的现实意义在于实现区域性立法资源的共享，实现立法上的优势互补，进而达到降低立法成本，提高立法质量，消除区域内各地间地方性规章中抵触或冲突的现象，维护地方立法体系的和谐和国家法制的统一。

这一区域性立法协作模式是由政府法制部门首创的，其创新意义具有一定的普适性。笔者认为，区域性立法协作模式不必局限于政府法制工作，完全可以推广到地方人大及其常委会的地方立法领域。当然，在加强区域性立法协作的同时，也要注意防止区域性立法协作中潜在的区域性利益保护主义倾向，还要强调要与上位法一致。

亮点之三： 地方信访制度法制建设更趋活跃

信访是社会和谐的矫正性力量，在构建和谐社会的背景下，信访制度的作用将进一步发挥。2006年，地方信访制度的法制建设更加活跃。

2006年，江苏和北京等省市修订旧的信访条例，从地方立法上进一步彰显了信访的价值和力量, 其中不少亮点引起媒体和社会的关注。高票通过的《江苏省信访条例》 体现出浓厚的以人为本的色彩，草案中许多有伤信访人感情的文字都被删去，有关越级上访的规定更是为媒体关注。2006年9月通过的《北京市信访工作条例》明确规定，今后国家机关信访机构对于信访人不得置之不理、敷衍塞责，否则就依法追究责任。媒体对不得冷落信访人的提法叫好。尽管信访工作并不是一个笑脸、一句问候、一杯热水就能解决问题的，但对待上访群众态度的冷与热，的确在相当程度上影响民众对信访制度的信任度。

据报道，重庆律师参与涉法信访接待已经整整一周年。一年前，重庆律师轮流走进全市各级信访办，义务参与涉法信访接待，一年来有1000 余人次律师参与，接待近万人次信访，10%信访息诉， 20% 引入诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决，各级党委、政府满意，信访人满意。重庆的经验表明，通过参与涉法信访接待工作，为涉法信访提供法律服务，律师也可以成为社会的和谐之师。在构建和谐社会的背景下，律师义务参与涉法信访接待工作的重庆经验，各地可以广泛推广。

信访制度的出路在于制度创新，在于立法创新和司法创新。信访制度的改革不宜缓行，让信访与问责亲密接触，让信访与回避亲密接触，让律师与信访亲密接触，让法官与信访亲密接触，让传统的信访制度通过制度创新焕发出新的生机活力，这应当是信访改革的大势所趋和必由之路。

建议推行“信访代理人”制度，将“信访代理人”的范围扩展到律师、法律援助组织和志愿者以及有关社会团体、中介组织。具有丰富法律经验的律师是信访代理人最合适的人选之一，具有丰富基层法律工作经验的基层法律服务工作者和人民调解员也是信访代理人的理想人选。

实践表明，律师参与信访可以为处于弱势地位的上访者提供法律服务，提供知识和道义上的支持，可以有效提升公民信访的质量，增强信访的法理含量。

信访制度对于构建和谐社会具有不可或缺的重要意义，信访制度关乎社会的和谐，关乎社会的可持续发展。各地立法机关要从构建和谐社会的高度充分重视地方性信访条例的修订工作，从观念上消除对信访制度的“傲慢与偏见”，从地方立法上进一步彰显信访的力量，让信访真正成为社会和谐的矫正力量。

亮点之四：修改人民法院组织法关于死刑核准权的规定

2006年10月31日，十届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了关于修改人民法院组织法的决定，将人民法院组织法的第十三条修改为：“死刑除依法由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院。”这意味着自2007年1月1日起，死刑核准权将统一收归最高人民法院行使，这是23年来中国对死刑所做的一次最重大的改革，同时也实现了人民法院组织法与刑事诉讼法、刑法相关规定的一致。

1979年《刑事诉讼法》确定了最高人民法院核准死刑案件、高级人民法院核准死刑缓期两年执行案件的制度。1983年修订《人民法院组织法》时，将第十三条“死刑案件由最高人民法院判决或者核准”修改为“死刑案件除由最高人民法院判决的以外，应当报请最高人民法院核准。杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，最高人民法院在必要的时候，得授权省、自治区、直辖市的高级人民法院行使”。这一修改显然是出于当时“严打”的需要。据此，最高人民法院在1983年9月7日发出《关于授权高级人民法院核准部分死刑案件的通知》，明确规定：对杀人、强奸、抢劫、爆炸以及其他严重危害公共安全和社会治安判处死刑的案件的核准权，依法授权由各省、自治区、直辖市高级人民法院和解放军军事法院行使。这样就导致了《刑事诉讼法》和《人民法院组织法》在死刑复核权上的冲突。

1997年《刑事诉讼法》修改时，沿袭了1979年《刑事诉讼法》 所确定的最高人民法院核准死刑案件的制度，但显然没有解决与《人民法院组织法》的制度冲突。司法实践中，对杀人、强奸、抢劫、爆炸等案件，高级人民法院既负责死刑案件的二审，又负责死刑案件的核准。核准权与审判权完全集中在高级人民法院，从而使这类案件的死刑复核程序形同虚设。从立法理论上讲，下放死刑复核权的《人民法院组织法》仅是国家的一般法律，它无权推翻或违背作为国家基本法律的《刑事诉讼法》的有关死刑核准权由最高人民法院独家行使的明确规定，因此，修改《人民法院组织法》是顺理成章的事情。

改革现行不合理的死刑复核制度，是践行宪法有关“国家尊重和保障人权”规定的具体体现。从一定意义上讲，在宪法慈母般的眼中，每个公民都是受到平等呵护的孩子。纵然是身陷囹圄的罪犯，也拥有受到有关国际人权公约、受到宪法和法律保障的基本的尊严和权利。“国家尊重和保障人权”的潜台词是指容易对公民权益构成侵犯的公共权力必须接受法律的严格限制，公共权力的行使必须在合法的限度之内，遵循正当法律程序，行政权力、司法权力和立法权力均不得例外。

死刑复核权由最高人民法院统一行使和全面回收将彰显刑事司法尊重和善待死刑罪犯人权的理念。死刑无疑是剥夺人的生命的最严厉的刑罚，从这个意义上讲，死刑复核乃是人命关天的大事。或许死刑复核权由最高人民法院统行使有可能提高司法成本，但这是法治社会实现司法公正必须付出的代价。由最高人民法院统一行使和收回死刑核准权，将有利于提高死刑案件的办案质量，从严把好死刑关口，从严控制死刑的适用面，防止滥用死刑和错杀无辜的现象。

（作者系司法部研究室副研究员、《中国司法》杂志副总编）